农地流转的首要任务是清晰界定土地权利

万　举

摘 要: 我国粮食安全问题和农地利用现状都急需推进农地合理流转，首先应清晰界定农地权利。但这并不等于要推行农地所有权私有化或国有化。在清晰界定农地权利基础上，应明确农地流转的范围和条件、合理划定农地流转对象、鼓励和支持农地权利交易中介组织建设和促进农村集体经济组织治理结构合理化及其创新，公平分配和保障农民的土地流转收益。

关键词：农地流转 土地权利交易 中介组织 治理结构

自2007年下半年以来，世界食品和粮价急速上涨已经演变为世界性的粮食危机，尽管现在这种危机似乎对我国影响不大，但它使这样一个拥有13亿多人口的发展中大国比以前更加关注影响粮食安全的农地利用问题，其中农地流转已成为力图解决问题的重要现实选择途径。本文认为，清晰界定土地权利是解决农地流转问题的首要任务，但是，界定农地产权并不仅仅是确定土地所有权归属。

一、我国耕地利用现状急需推进农地流转

我国“十一五”规划提出农地的约束性指标是到2010年末全国耕地保有量维持在18亿亩以上。温家宝总理2007年《政府工作报告》强调“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”，温总理2008年《政府工作报告》更强调“要坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护”。据中国国土资源公报，2005年底全国保有耕地18.31亿亩，2006年底为18.27亿亩，2007年底已降至18.26亿亩，要守住“全国耕地不少于18亿亩这条红线”，形势非常严峻。同时，伴随着我国城市化进程的不断加快，越来越多的农民转向城市成为非农务工人员，农地大量抛荒现象在全国各地不同程度存在，据中央党校周天勇教授估计，到2007年10月，全国抛荒耕地在9000万亩左右。

解决农地抛荒和因耕地减少可能带来的粮食安全问题，应提高土地利用效率，在目前最现实的选择是利用好每一块耕地，提高每一块耕地的生产效能。因此，农地权利快速、有序地流转是极为紧迫的任务。农地流转不仅利于农地规模化经营，提高农业生产效能，避免农地抛荒，而且为国家粮食安全提供了保证。所以，面对快速城市化迫使农地非农化而农地不断减少和大量农地抛荒的严峻形势，应当千方百计推进农地流转。

二、农地流转的主要障碍是土地权利界定不清

农地流转首先就是农地原承包人如何与其他人签订相关协议，实际就是要清晰界定该份土地权利及其归属。根据我国《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》，目前农村土地基本属于集体土地，其权利及其归属似乎不必质疑，但实际上许多是模糊不清的。

（一） 集体土地产权主体模糊

《土地管理法》（2004年修正）规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。因此，集体土地所有权存在乡（镇）、村、村民小组“三级所有”，即归不同范围内的“集体”成员所有，集体土地出现多种产权主体，并且实际都是“组织主体”，只是不同范围内单个农民集合的代理人。但是，集体土地产权的各种利益最终应归于集体内各成员，成员个体才是最终的集体土地所有者、最终的“原子式”产权主体，而实际的农地产权主体却是内容多变、概念模糊的“集体”。加之传统计划经济体制自上而下行政命令式管理模式使得土地权利到如今都难以摆脱行政权力的影响，这更强化了农地产权主体的模糊性。

农地产权主体的模糊性主要由于农民集体“成员权”的存在。成员权一般指一个人具有被集体认可的、与其他集体成员相同的平等权利或权力，它是一个集体成员参与集体活动身份资格的体现，这些活动包括经济活动和社会政治活动。“成员权是一种建立在共同体成员身份和关系基础上的共享权利，表明的是产权嵌入于社会关系网络的状态”。成员权的界定（或获取）常通过两种方式：集体新出生人口自然增加和外来人员迁入。无论何种方式，都需经集体合法正式认可。因此，人口数量（或劳动力数量）始终处于变动之中，造成“集体”内容和概念模糊不清，集体土地产权主体具体内容指向更难确定。

（二）集体土地权利构成模糊

农地权利束到底包括哪些内容？由于我国处于经济转型时期，加之物权法实施不久，农地资源配置管理从原来上下级关系的行政命令模式向经济权利平等的市场经济资源配置模式转变需要一个过程，土地权利束内容和结构尚处于建构阶段。因此，农地权利的具体内容和结构依然模糊，对应的法律法规依然处于建立与完善时期。土地他项权利如抵押权、租赁权、地役权、耕作权、借用权、空中权、地下权等具体内容、范围和归属并不十分确定；再如农地承包经营权与农地所有权、使用权的内容及其关系应当具体明确，但实践中都是根据各地情况有不同阐释和操作。

（三）实施集体土地权利不规范

包括实施主体的不稳定和实施依据与程序不规范。所有权主体存在概念模糊的“集体”“三级所有”和行政权力影响，造成在实施其他土地权利时应获取的土地权利利益不确定。土地权利实施的依据和程序不规范也造成相关土地权利所有人不能完全获取对应土地利益。例如，农地承包经营权的实施，承包权对应具体地块的稳定或调整在全国各地各异，实际并没有绝对遵守《农村土地承包法》“三十年不变”。

（四）农地权利中交易权的缺失问题急需解决

尽管我国法律规定集体土地产权中的使用权可以依法转让，但是，在实践中许多地方规定集体土地使用权不准转让或有限转让（比如只在集体内部成员之间）。转让交易权缺失从根本上指集体土地所有权不能转让（交易），这由宪法等所限定，如《宪法》规定“ 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

总之，农地权利界定不清就使农地流转失去清晰稳定的前提，所以，要促进农地流转就应当保证这样一个前提：清晰界定农地的各项权利。

三、清晰界定农地权利不等于推行农地私有化

目前存在一种思维倾向：清晰界定农地产权就是农地私有化或国有化。但笔者认为，必须减弱这种“唯所有权论”影响，最需关注各种土地权利具体实施及其经济利益归属。这并非不要确定产权束中的所有权，而是更加强调在一定社会经济环境中最终产权利益归属，因为产权界定与实施的最终目的在于利益分配。

（一） 清晰界定农地权利并非只是确定土地所有权归属

产权不是指人与物的关系，而是由于物品的存在与使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。“它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”，“这一定义是与罗马法、普通法、卡尔·马克思的著作和新制度（产权）经济学相一致”。有两方面的含义：一是产权与人权不能割裂，适用于所有个人相对于别人所拥有的权利；二是产权是个体之间的关系。产权具体规定了与经济物品有关的行为准则，是一种受法律约束的排他性权利。那么，清晰界定农地权利的目的就是要厘清我国农地权利的具体内容，每一个具体的农民拥有哪些关于农地的、受国家法律约束的排他性权利，从而获得对应收益。所以，农地所有权归属并不是清晰界定农地权利的最终目的。著名制度经济学家张五常甚至认为，产权分为使用权（或决定使用权）、自由转让权、不受干预的收入享用权，只要有了这三种权利，所有权是不重要的。因此，清晰界定农地产权的核心目的在于：对应于具体的农地，要确定其权利结构、其权利收益的具体归属是否归于以及有多少归于农民。