对我国体育法制建设的思考

徐京生　李　健

摘要：我国体育法制建设在推动体育事业健康发展的过程中发挥了重要作用，但与体育领域迅猛发展的现实相比已显滞后。通过对体育法律体系滞后的四点突出表现，即立法指导思想的相对滞后，缺乏与《体育法》配套的法律法规，对公平竞赛的秩序维护不够，对体育产业的发展规范不够进行分析，提出应当转变立法指导思想，完善法律法规体系，重视体育法学人才的培养等建议。

关键词：体育；法制建设；产业化

中图分类号：G812.3文献标识码：A文章编号：1007-3612(2008)07-0892-03

1我国体育法制建设现状

我国体育法制经过多年建设取得了丰硕成果，初步形成了以法律为主导，相关行政法规、规章为补充的有机体系。其中法律是指历经25次重大修改于1995年第八届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国体育法》（以后简称《体育法》），该法的颁布实施为保障公民体育权利提供了重要的法律依据，为实现体育工作依法行政和依法治体创立了规范，为促进体育事业发展建立了保障，也为制定配套的体育法规规章奠定了基础。除《体育法》之外，还有众多的行政法规和部门规章作为补充。据统计从1979年至今，各级人大和地方政府、体育行政主管部门已经颁布有关体育的法规和规章近千件，涉及体育的综合治理、社会体育、学校体育、竞技体育、体育教育、体育产业化经营、体育纠纷解决、运动员体育权利保障等各个具体领域，为《体育法》的实施提供了有力支撑，同时也为进一步的体育立法工作积累了经验，奠定了基础。但是这些法规和规章存在许多问题。例如体育立法的效力等级较低。现行中央级体育立法中,只有1 件法律、3 件行政法规和几件法规性文件,大量的是体育部门或与其他部门联合制定的行政规章。在近百件地方体育立法文件中,权力机关制定的规范化的地方性法规只有十余件。在国家体育总局近年的立法规划中,一件单行体育法律也未列入。再如文件的规范性程度不高。在国家体育总局已正式出版的三部体育法规汇编所收入的287 件法规文件中,有近40 %是适时性较强、较为原则的不具有严格法条形式的法规性、规章性文件。又如一些体育立法文件在体裁选择、结构安排、语言运用等技术形式方面,还存在着不够规范、不够严谨等问题。

应该说，以《体育法》为中心构成的我国体育法律体系对于推动我国体育法制建设和促进体育事业健康发展起到了重要的作用，但同时我们也看到，随着中国经济迅猛发展带来社会深刻变革，体育领域正在发生翻天覆地的变化，各种新情况、新现象不断涌现，体育法制建设与这一形势相比已显滞后。本文希望通过对体育法律体系滞后的一些突出表现进行分析，得出推进我国体育法制建设的途径。

2体育法律体系滞后的突出表现

2.1立法指导思想的相对滞后我国现行的体育法律、行政法规规章绝大多数是20世纪90年代以前制定的。20世纪90年代初，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的开始阶段，计划经济仍占据主导地位，而中国的体育事业也属于被计划的范畴。竞技体育中实行了几十年的少体校，市、省专业队，国家队的运动员培养机制，就是典型的计划经济体制下的产物。在当时，其经费几乎完全依靠国家财政拨款，体育领域内，表现出浓厚的行政色彩。而作为规范体育行为的体育法律、行政法规规章，不可避免地带有计划经济体制的烙印。经济体制由计划经济转变为社会主义市场经济，几十年

投稿日期：2008-01-04

作者简介：徐京生，副教授，研究方向体育教育训练学。改革开放使得经济高速发展，国民经济及人民物质生活水平得到极大提高。作为受经济条件制约的上层建筑一部分的体育当然不可避免地要发生变化。这使得当初制定体育法律、行政法规规章时所依赖的基础及所规范的内容发生了变化，并由此产生了立法指导思想相对滞后的问题。

立法指导思想落后于体育的发展，体育国家办，这种指导思想将体育事业经费以及体育基本建设资金都列入国家各级财政预算和基本建设投资计划即清晰可见。但体育法律、行政法规规章却很少有关于体育产业的规范，当然关于体育产业收益应如何回报体育的规范更是少之又少。体育立法之初，体育由国家办的指导思想是明显滞后的。

2.2缺乏与《体育法》配套的法律法规国内体育立法相对滞后,法律法规数量较少、层次较低。一方面，如前所述法律仅1部，而部门行政规章较多,效力普遍较低,一些过时的法律法规及部门规章尚未清理,很多亟需的法律、法规及部门规章还不能及时制定,上位法与下位法之间、新法与旧法之间相互冲突;另一方面,制定法的内容过于原则,缺乏应有的可操作性的内容和要求。尤其是一些重要领域缺乏配套立法,行政执法制度及体育执法机构存在严重缺陷,有法不依、执法不严的现象比较突出。这与我国体育运动的发展以及法制建设的需要非常不适应,我国的体育法制建设以及体育法学研究任重而道远。

体育作为一种社会活动，已经在其发展的过程中形成了自身的体系，包含纷繁复杂的内容。现行《体育法》所能规范的内容毕竟有限，特别是体育与其他社会活动相互交叉的领域，几乎没有规范。而这些领域又必须遵循体育体系中一些特有的规律，所以需要在体育专门法当中加以调整和规范。如职业俱乐部组织问题、体育仲裁问题、运动员转会及工作合同问题、职业运动员退役后再教育和再就业的问题等。这些问题目前是由各体育行政部门、体育社会团体制定的各种条例和规定加以规范的，这些条例和规定又可以称为“行规”，是依照行业特点和惯例而制定的。这里就存在一个问题，即“行规”的地位问题。“博斯曼事件”可以很好地解释这一问题。比利时球员博斯曼由于对原有转会制度不满而诉诸法律。国际足联原有的转会条例由于同欧盟有关劳动及就业的法律、法规的原则相违背而被裁定违法，并由此事件最终形成关于运动员转会新制度的所谓的“博斯曼法案”。由此可见，“行规”不代表法律，它只能依照法律规定的基本原则来制定并不得与法律相抵触。中国的各种“行规”往往是临时制定以适应行业中这样那样的问题，因而各种“行规”不尽相同，这个问题在体育界表现为各项目协会、管理中心分别制定的本项目的管理条例。如中国足协和乒羽中心分别制定各自的俱乐部管理条例、运动员注册及转会条例、裁判员管理条例等，并且各不相同。而其实尽管体育项目各不相同，但都同属于体育范畴，遵循相同的规律。因而这些管理条例应该最终趋于相同。而由于开展的时间不同，各协会、管理中心所制定的管理条例也有完善与缺损之分。由于没有统一的法律规范，难以避免一些开展的较晚项目有重复建设的问题，既浪费人力物力，又因为时间的损失而延缓了本项目的发展。从这个意义上说，《体育法》配套的相关法律、法规是相对缺乏的。

2.3对公平竞赛秩序的维护不够公平竞赛是体育事业的灵魂。《体育法》第三十四条规定“体育竞赛实行公平竞争的原则。体育竞赛的组织者和运动员、教练员、裁判员应当遵守体育道德，不得弄虚作假、营私舞弊。在体育运动中严禁使用禁用的药物和方法。禁用药物检测机构应当对禁用的药物和方法进行严格检查。严禁任何组织和个人利用体育竞赛从事赌博活动”。规定虽然为惩治体育腐败提供了依据，但由于缺乏相应的法律责任以及司法解释，条款中的“禁止”、“不得”等规定面临现实中的违法行为约束作用极其有限，而当今体育市场的产业化正在对从业人员形成前所未有的冲击，面对这一形势，体育法律体系尚不能有效地规范体育市场秩序，遏制体育腐败的蔓延，目前依法治体的局面还远未形成。体育领域的腐败现象与其他行业一样都会对各自领域行业的声誉造成恶劣影响，但由于体育运动的专业性，又使其表现形式非常独特。例如近些年较突出的足坛“假球黑哨”现象，这一现象的屡禁不止，严重危害了竞技体育的健康发展，但法律中并未将此作为一项具有普遍意义的腐败行为予以规定，现有法律体系中也没有明确、清晰的界定裁判员在竞技体育项目中的作用和责任，使得司法系统难以在此类事件中发挥应有的作用。此外如“比赛替身”、“暗箱操作”、奖金分配矛盾、注射兴奋剂等现象在部分领域和地区问题还较严重，而运动成绩达不到“国家等级运动员标准”却持有“国家运动员等级证书”现象更是屡禁不止。由于缺乏可诉性的竞赛法律，竞赛组织机构和运动员双方的合法权益都有可能得不到及时有效的司法救济，只能转给行政机关通过行政手段处理。而传统的行政干预手段在解决此类问题时由于变通性、随意性太强，处理标准不稳定，造成了处理结果的不科学，也严重损害了运动员和教练员的权利。

2.4对体育产业化发展规范不够市场经济时代一切事物的发展都应遵循市场规律，体育的发展也不例外。只消费不产出的事情是不为市场所接受的，终究会被市场所淘汰。产业化正在成为体育行业的发展方向。据统计，全世界每年的体育产业总值约4 000亿美元，并仍以每年20%左右的速度增长，远远超过2％～3%的平均经济增长率水平。在一些经济发达国家体育产业的发展尤为迅速，20世纪90年代初，意大利体育产业产值已达 182.5亿美元，跻身于意大利国民经济十大部门行列。我国自改革开放以来，随着国民经济的发展和以体育社会化、产业化为目标的体育体制改革的逐步深入，体育产业开发中创造的产值已达180亿元，特别是在近几年以30%左右的速度持续增长，体育领域正在形成一个独具特色的产业门类。实施体育的产业化也就是要改变以往那种在计划经济体制下形成的由国家包办竞技体育的体制，通过市场机制对竞技体育资源进行配置，而资源科学合理配置的前提则是在法律框架之内，但当前我国的体育法律体系在这方面还较欠缺，不能很好的适应体育产业发展的需要。如职业联赛的法律性质和产权归属在法律中没有明确的界定。国外职业体育联赛的法律性质和产权归属虽然也各有差异，但却非常明确，如美国NBA法律上就是一个股份有限公司，因此可以完全按照公司法人的有关法律规定进行市场运作。而我国，职业联赛的产权关系却较为混乱，投资者出资形成联赛，但却不拥有所有权，以及进一步的管理权和经营权，而单项体育协会由于组成机制的制约，也难以代表各俱乐部的整体利益，由体育行政主管部门或各协会与企业合作产生的俱乐部所有权及相关权益归属是职业联赛组建前后普遍存在的问题，特别是一些初期不规范的合作项目，产权关系更为混乱。企业的投资行为不能得到法律的有效保护，必然会影响体育产业化的进一步发展。其次，体育产业化相应带来融资的多样化，资金来源不仅限于政府，还来自于私人、企业，融资的形式不仅有内部划转，还有股权融资、债务融资等，通过相应的法律对这些投资主体和融资形式进行规范和界定就变得很有现实意义。再次，体育产业化也带来了体育中介市场的发展，特别是体育经纪人正在体育市场发挥着越来越重要的作用，与此同时行业内机构规模较小、人员素质不高、执业行为不规范等问题也开始变得突出，而对体育经纪人管理的主要仅依据国家工商行政管理局1995年颁布的《经纪人管理办法》，但并非是专门针对体育行业，致使面对各种扰乱市场的行为有关部门缺乏有力的管理依据。

3完善我国体育法制建设的建议

3.1转变体育立法指导思想体育法律体系的滞后既与我国法制建设整体薄弱的大环境有关，也与体育立法所处的特定阶段有关。而当今世界，体育已经作为一项新兴产业蓬勃发展并产生了巨大的经济效益，人民生活水平的提高和对健康重要性认识的加深也为体育的产业化发展提供了条件，体育的含义已不局限于由国家兴办的公益事业。行业内这种深刻的变革迫切需要能够适应这种变化的法律体系的支撑。据有关学者对45位专门从事法学、经济学、体育学方面的专家学者的调查，100％的均认为我国体育法制建设相对滞后，而滞后的关键是立法指导思想的相对滞后 。这是导致体育法律体系当前存在各种问题的根本原因，法律内容的滞后是立法指导思想滞后的必然结果。因此，转变立法思想，完善现有体育法律体系特别是作为根本法的《体育法》，不仅是当前体育行业发展的需要，也是促进体育领域改革的动力。只有改革与立法的同步进行、互相促进，才能推动体育行业加快发展，适应市场经济体制和体育国际化的需要。

3.2完善体育法律法规体系《体育法》作为行业根本大法，与其他行业的根本法律一样，为了给行业发展留有空间并保持法律本身的相对稳定，都具有规定相对原则的特点。对此，一方面法律本身需要进一步完善细化，另一方面同时也需要与《体育法》配套的各种相关行政法规、地方性法规、规章和规范性文件的适时推出。这些配套法规文件的推出需要与法律进行合理的分工，在《体育法》的指导下，将规范重点放在公民体育权利的保障，公共体育设施的规划，公共体育设施的建设利用，体育产业的管理，有关无形资产的保护等体育行业的关键问题上，在做好法律有益补充的同时，也为进一步的体育立法工作提供铺垫，并逐步使法律手段成为解决体育领域矛盾的主要方式。如2002年北京市及时出台《奥林匹克标志保护条例》就是新形势下体育法制建设的一个样本。另外，为确保法律法规的实际执行效果，还必须在全社会范围内特别是体育领域内，重视体育法律的普及宣传和监督检查工作，只有体育法律法规深入人心，才能使其在更大范围内得到遵守和执行，达到立法保障公民体育权利，促进体育事业健康有序发展的目的。

3.3重视体育法学人才培养完善的法律体系是否能够取得预期效果，还取决于执行法律的人的素质。实施依法治体，就必须要有一支“忠于事实、忠于法律、忠于人民、廉洁奉公、思想政治素质高、熟悉体育专业技术、精通体育法律法规业务、有较为深厚的体育法学基础理论、有职业道德和职业纪律”的体育行政执法队伍。而当前的情况是，一方面国内各体育院校仅有少数开设有体育法学专业课，体育法学研究生的培养单位更是凤毛麟角，体育专业学生对体育法学知之甚少很具普遍性，另一方面体育产业的国际化和社会经济生活的深刻变革都在向体育从业人员提出更高的法律要求，特别是中国入世和北京成功申办2008年奥运会，使得对体育和法律均熟悉的复合型专业人才的需求更为迫切。因此，必须加快发展体育法学教育，培育高素质的体育执法队伍，这也是依法治体的基础性和先导性工作，而且体育法学教育还必须坚持与国际体育的发展变化相适应，与国内经济体制改革的变化相协调，遵循体育法学教育的基本规律，采取多种积极有效的措施，例如可以一方面在高等院校普遍开设体育法学专业课，加强在校学生的基础理论熏陶，另一方面对现有执法人员进行岗位培训，使其尽快掌握市场经济之下的国内外体育法律法规的最新相关知识。

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