公务员超编危机

杨　军

中国公务员正以每年20％的速度增加，只进不出，公务员在未来几年中将严重超编。干部制度改革一路推进却总是治标不治本，问题的症结就在于没有建立公务员正常退出机制。

近日，中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，全文约1.2万字，引起广泛关注和热议的却是其中的11个字“建立公务员正常退出机制”。其实除了这11个字，工作规划中并没有对公务员退出机制做进一步说明，之所以引起如此轩然大波，更多的恐怕是因为公众对公务员制度改革的关注。

严重超编的公务员队伍

随着中国改革的一路推进，工人、农民、事业单位职员等等，都受到了一定程度的冲击，到现在为止，似乎只有公务员还如怒涛万顷中的诺亚方舟安然无恙。当别人的都成了泥饭碗，只有公务员还稳稳当当捧着铁饭碗。而经过几次加薪，本来薪水不高的公务员现在可以说待遇也算优渥。福利待遇更是一流，按照公务员法，中国党政机关实行的是“公务员保障制度”，公务员的生老病死基本上由国家包下来。隐性福利更是多多，比如令北京上海等大城市很多高收入白领头疼的买房问题，对公务员基本不成问题，只要排队，早晚能轮上远低于市场价的房子，有的甚至能打到2折，可以花4000元买2万元，平方米的商品房。公务员不仅是铁饭碗，还是金饭碗，已几成社会共识。

虽然近几年干部制度改革也一直在稳步推进，从关于任期制、交流和回避的三个法规文件，到党委政府换届中的一正二副模式，再到大部制改革等等，似乎每次都是改革的推进，每次都有改革亮点，但公务员并没有受到根本的冲击，因为中国的公务员系统相对封闭，进入很难，但一旦当上公务员基本就可以高枕无忧了。这几年不管如何改革，公务员只要没犯严重的错误，顶多是从一个单位到另一个单位，国家肯定会安排，绝对不会有失业之虞。

有关数据显示，过去几次机构改革，机构似乎精简了，但干部总人数却呈增加趋势，平均每次机构改革，财政都要增加15％的开支。中国公务员正以每年20％的速度增加，只进不出，公务员在未来几年中将严重超编。

干部制度改革一路推进却总是治标不治本，问题的症结就在于没有建立公务员正常退出机制。

今年3月31日，国家公务员局低调挂牌，直属人力资源和社会保障部，是《公务员法》的具体实施机构，将集中考虑国家公务员管理的问题，是对公务员录用、培训、考核、奖励、监督、惩戒的专门机构，因为它的职能单一，便于对公务员的管理。这为公务员制度的进一步改革奠定了基础。

《工作规划》中提出“建立公务员正常退出机制”，意味着国家可能从2008－2012年建立并完善公务员正常退出机制，使这个封闭已久的系统可以更好地吐故纳新，确保公务员队伍的高度专业化。但公务员到底如何正常退出，还有太多的问题需要解决。历史上凡是涉及吏治的改革阻力都非常大，因为吏治改革往往牵涉许多人或集团的利益。

国家行政学院教授汪玉凯认为，体制的惯性很强，现在是想推进公务员正常退出机制的建立，但能不能按设想实施，是个问题。困难不只在设计本身，更在于实施。《公务员法》是个框架性法律，要严格贯彻，需要配套条例，目前相关细则没有跟进。而且由中国国情决定，即使有了实施细则，中国的法律也常常会受政策文件影响。

当然，改革需要时间，从1993年实施《公务员暂行条例》以来，我国的公务员制度发展至今不过短短15个年头，而美国的公务员制度则发端于1883年，历时100多年才日臻完善。但如何充分利用后发优势，也是值得考虑的问题，无论如何，随着干部制度改革一步步推进，公务员正常退出机制已经到了不得不建的时候。

聘任制的中国式暗疾

自20世纪90年代以来，西方发达国家一直寻找解决公务员制度固有弊端的出路。世界各国基本走向是探索职位聘任制，从主要发达国家的发展趋势来看，职位聘任制的比例越来越大。通过这种方式，建立公务员的正常退出机制。新西兰、澳大利亚已经基本上抛弃了终身制，建立了聘任制。

要让公务员像外企员工一样，今天还在为工作忙忙碌碌，明天一上班在办公桌上看到辞退通知便可以拿着几个月的补偿金走人了，最简单的办法自然是也像企业一样实行聘任制。

经过激烈的讨论，在中国，职位聘任制被写入了《公务员法》，其第十六章均为职位聘任的相关内容。不过聘任制虽然被纳入了中国法律，但相对于西方的聘任制，却是有所保留的。《公务员法》第九十五条规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。也就是说，中国现行的公务员制度，一种是职位常任制，一种是职位聘任制，职位聘任制仅仅起辅助作用。

为什么中国没有大面积推行聘任制?因为目前还有巨大的风险。

最大的危险是考不进来的聘进来了，聘进来之后一个合同接一个合同地签，一直到退休。鉴于中国存在严重而大量的寻租行为，一旦放开实行聘任制，这几乎是必然的结果。必须先出台具体实施条例，明确职位设置、编制限额、考核办法和如何解除合同。职位聘任制是个好的制度设计，但公务员的正常退出机制，应该是基于公务员制度整体的转型。对于西方国家抛弃职位常任制，系统地采取职位聘任制的做法，正如《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院教授宋世明认为的那样，在中国“这个时代还没有到来”。这是建立公务员正常退出机制必须解决的问题，虽然中国目前还不具备完全实行聘任制的条件，但聘任制是方向，实施只是早晚的问题。

一个不称职的公务员，可能有三条出路：一是申请退职，将位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两名不会对自己构成威胁的助手。显然，从私心考虑，任何人都会选择第三种方式，不会对自己构成威胁的助手，最合适的当然是聘任，到期走人，不进人公务员升迁系列。这是目前实行聘任制的另一种风险，必须有细化条文规范现有的公务员行为。

还有一种风险就是出现双轨制，老员工和有关系的员工是正式工，新员工和无后台者是聘任制。同工不同薪，同样的工作岗位分出好几档工资，事业单位改革很多地方就成了这样。如何保障公务员的合法权利，也是亟待解决的问题。

另外，现在公务员的社保账户都是空的，当退出公务员系统的时候才会做实，现在退出的人很少，这样没什么问题，但如果公务员的退出成为常态，公务员的社保制度必须完善。

我国部分地方已经开始公务员聘任制的试验。今年1月，国家人事部批准上海浦东新区试点探索建立聘任制公务员制度。之后，浦东新区首次公布6个聘任职位，向社会进行公开招聘。目前，浦东新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约，聘期为1至

3年。3月，《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》公布，规定行政机关聘任制公务员聘任合同期限为1－5年，由用人机关根据工作任务和工作目标确定。该办法规定，聘任制公务员职位分为专业类职位和辅助类职位。效果如何，尚需拭目以待。

有空间的退出途径

“公务员的正常退出，现在大概有七种途径。”宋世明给记者细细列举，“试用期满不合格取消录用、开除、辞职、辞退、退休、解聘、在职死亡。”当全面实行聘任制的条件还不成熟的时候，充分利用现有途径使公务员正常退出未尝不是一种好的办法。宋世明主张在法律的框架之内找切入点，建立公务员正常退出机制。如果完全按照《公务员法》，开除、辞退和退休其实大有文章可做。

《公务员法》第八十八条明确规定，公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：工作年限满30年的；距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的；符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。

但现在自愿退休的人很少。宋世明认为：“在公务员辞职的最低服务年限上，应当适当考虑利于建立公务员正常退出机制这一要素。第二是在公务员自愿退休制度上进一步完善，没到法定退休年限，可以让他走，给他适当的利益补偿。这样以提前退休方式退出的公务员数量会大大增多。

据人事部统计，公务员辞职辞退制度自1996年实施至2003年的8年间，共有19374名不合格公务员被辞退，年均不到2500人。按照全国近500万公务员计算，公务员年辞退率仅约0.05％。

辞退条件其实非常容易达到，《公务员法》第八十三条明确规定，公务员有下列情形之一的，予以辞退：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的：不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。虽然有些规定比较模糊，比如不胜任怎么定义，但《公务员法》是个框架法，可以在实施过程中细化。

如果完全以《公务员法》第八十三条来衡量，现有公务员队伍中符合辞退条件的恐怕远远不止0.05％。但现状是大家都不太敢辞退。因为公务员被开除后永远不能再进入公务员队伍，因此中国对开除公务员比较谨慎，导致现在一些不合格的也没有被开除。开除是个惩治措施，现在要开除一个人很难。

如果严格执行《公务员法》，以上三种途径会成为公务员正常退出的很好渠道。