民主既是改革目标，也是改革手段

秋　风

解放思想首先要破除改革方案只能由官员、专家设计的迷信，改革是公共事务，而不是官员的事务

广东省委书记汪洋年初发出解放思想的呼声，上海、重庆似乎都有一些新动作。最近，昆明市委书记仇和再续前声，召开“解放思想、深化改革、扩大开放、科学发展”大讨论动员会，动员各级官员把握发展大势，拿出思想领先的超凡智慧、改革当先的果敢气魄、开放抢先的战略眼光、率先发展的非凡胆识，全力推动昆明的新发展。仇和也提出在五方面进行改革，涉及国有企业产权改革、医疗、教育领域改革等。

昆明的会议相当独特，它是一次动员会，动员官员们投入到一场解放思想的大讨论中。昆明市当局对大讨论进行了部署，分三个阶段：第一阶段，2008年1～2月，思想发动；第二阶段，3～5月，查找问题，制定整改措施；第三阶段，6～10月，全面整改、全面落实，统一思想、形成共识，建立长效机制。

不过，从相关文件、官员讲话看，解放思想似乎只是官员们的事情，而与民众不相干。当然，民众不需要思想解放，因为，民众十分清楚自己的权利和利益，而现有的很多规则、制度、政策、法律限制着民众的自由和权利，不利于保障民众的利益，尤其在民众与政府发生利益冲突的时候。因此，确实是官员们需要解放思想，不唯上、不唯书。而且，政策、法律、体制的调整，也确实需要官员们积极进取敢试敢闯。

但是，不唯上、不唯书之后，要以什么作为敢闯敢试的方向？不论是广东、还是昆明，似乎都是由强势的领导告诉基层官员去做什么，动员会则是要让基层官员们把思想统一到领导确定的方向上，积极地推动领导已经制定好方案的改革。但是，谁又能够保证，这样的改革方案确实是优良的、可取的、合理的？

当然，对改革方案要做这样的判断，需要一个标准，更需要一个程序。而这恰恰是近来倡导思想解放的各地官员所忽视的一个问题。

中国需要改革，地方率先进行试验、创新，也是完全合理的改革进路。不过，回顾改革以来的进程，似乎存在两种显著不同的改革进路：第一种是民众率先进行规则、制度创新，而明智的地方官员、甚至中央政府部门通过制定政策或修订法律，承认民众的这种创新，使之变成正规的制度；另一种进路则是地方强势官员或中央政府某些部门自上而下地推行某些改革措施，这方面的改革多见之于国有部门及政府领域。

两种改革进路的后果是大不相同的。民众自发创新、政府事后认可的进路，大体上皆达成了扩大人民民主，有利于市场、法治制度之发育完善，各方——甚至包括政府——的利益也大体实现了多赢。政府强势主动推动的改革有些取得了成就，但有些也产生了某些负面后果，比如，教育、医疗、国有企业产权等领域的改革，都出现了权利、利益严重失衡的局面。

由此可以看出，改革方案是通过什么样的过程形成的，在很大程度上决定着改革方案的取向。

政治与法律理论不会假设官员们是仁慈而又全能的天使，因此，强势官员们设想的改革方案可能更多地着眼于解决短期的问题。

尤其是在目前官员任期非常短暂的情况下，官员们提出的改革方案通常有些急功近利，比如，过多地关注经济增长，种种改革最终不过是为招商引资服务。

如果真正的改革意味着体制转轨，意味着人民民主之扩大，意味着社会各方的利益实现平衡，尤其是形成一种有利于各方平等博弈的制度平台，那么，民众必须从一开始，就有机会、有权利直接或者通过其代表，参与改革方案之辩论、设计、制定。

也就是说，任何一层级政府进行任何稍微重大的改革之时，都必须通过民主程序确定改革方案。

当代最杰出的政治经济学家阿马蒂亚•森曾说，自由既是发展的手段，也是发展的目的。我们也可以说，民主既是改革的目标之一，也应当是推动改革的手段，是不可或缺的。惟有通过民主程序，民众对于新规则、新制度、新政策、新法律的诉求才会充分表达出来，改革才会有方向感，改革方案才会具有必要的正当性、合法性。

这或许是近几年来人们反思改革所应得到的最重要的教训。解放思想固然比保守旧制度可取，但是，解放思想首先要破除改革方案只能由官员、专家设计的迷信，改革是公共事务，而不是官员的事务。既然是公共事务，就必须让公众参与。迷信强势领导之仁慈或全能，不可能使改革达到预期的效果。