“后普九时代”教育发展和改革的思考

杨东平

伴随落实“以人为本”的科学发展观，我国教育公共政策的转变正在不断深入。从中央到地方政府，教育公共服务的职能不断扩大，优先投资和发展教育正在形成风气，继续推进教育公平，在农村全面实行免费义务教育，建立了新的国家资助体系，中等职业教育快速发展，教育正在进入一个新的发展阶段。与此同时，也出现了一些新的问题和需求，需要我们去认识和应对。

形成关于教育发展改革的“新共识”

当前，在我国绝大多数地区，教育的外部环境和硬件条件得到明显改善，各级各类的教育机会显著增加，而学龄人口在逐渐减少，教育已经越过了极度短缺、贫困的状态。中国教育正面临一个历史性的转折点：从满足基本需要，到有可能追求良好的教育、理想的教育。

随着教育外部环境的改善，教育的主要矛盾有所变化和转移。长期为教育贫困所掩盖的教育自身各种深层次的问题逐渐暴露。教育品质、教育质量的问题上升，教师正在成为制约教育发展的新的瓶颈，在农村实行免费义务教育之后，城市流动儿童的教育成为影响教育公平最突出的问题，高等教育的治理问题也日益突出。可以说，整体而言，教育问题正在由以外部问题为主逐渐转移为以内部问题为主，以硬件建设为主转到以“软件”的更新、提升为主。

在许多经济发达地区和城市，面临这样迫切的诘问：在基本普及九年义务教育之后，如何确定下一阶段教育现代化的目标？虽然我们比以往任何时候都更有条件去追求良好的教育；但是，关于什么是良好的教育、理想的教育以及面向未来的新的教育方针、教育价值、培养目标等，我们还缺乏充分的讨论，没有形成必要的共识。从局长到家长，不少人都简单地将重点学校、名牌学校视为追求的目标，将教育现代化等同为名校扩建、扩大优质教育资源。然而，那些实行严厉的应试教育的“优质教育”，究竟是以人为本还是以分数为本？是面向每一个学生、有利于儿童的个性发展和协调发展的吗？对这些问题，需要通过解放思想，进行教育思想大讨论，在科学发展观的视野中，形成真正符合教育现代化的价值和值得追求的教育目标、教育理想。

同时，我们也需要形成关于教育改革的新共识。当前，改善教育的努力主要是在增加教育投入、改善资源配置的层面上，这无疑是十分必要的；国家已经确定了优先投资和发展教育的方针，需要长期坚持实行下去。同时，我们还应当看到，教育领域许多深层次的问题，不完全是靠增加投入可以解决的。无论是进一步扩大教育资源、解放教育生产力，还是进一步促进教育公平，实现义务教育均衡发展，提高高等教育的培养质量和学术水平以及遏止学术腐败现象等，都直接指向了新的制度安排，需要进行教育治理模式的改革，启动实质性的教育体制改革。

2007年10月召开的党的十七大，将教育视为重要的民生问题，提出要“优先发展教育，建设人力资源强国”。

2007年8月31日，胡锦涛总书记在全国优秀教师代表座谈会上的讲话，提出“要推进教育体制改革和创新，围绕构建现代国民教育体系的目标，建立健全教育管理体制、教育投入体制，改进培养模式、教育内容、教育方法，着力提高教育质量，为我国教育事业发展提供强大动力和体制保证”。突出教育体制改革和教育创新，可以说是抓住了教育问题的要害，为我们当前和今后的教育改革指明了方向。

2008年是中国改革开放30年。当前，特别需要强调教育改革的重要性，形成关于理想教育和教育体制改革的共识，不失时机地推动以制度变革为中心的教育体制改革，在科学发展观与和谐社会建设的视野中，建设与社会主义市场经济体制、民主政治和精神文明建设相适应的现代化的教育。

政府有钱之后该如何花钱

随着财政收入大幅增加以及科学发展观的贯彻落实，政府越来越愿意为教育花钱，教育也越来越有钱，这种情况是前所未有的。然而，政府的钱如何花，成为一个现实的问题。在一些已经基本普及九年义务教育的经济发达地区，提出了扩大免费教育阶段的命题，例如珠海率先实行从小学到高中12年全免费。目前不少地方实行12年免费教育的设计，基本都是向上延伸，即在高中阶段实行免费。但是，从教育公平与效率的角度考量，在政府有钱之后，如何扩大教育公共服务，是需要科学决策和认真选择的。

一、继续关注农村教育。

首先需要认识的是，农村教育的状况虽然已经得到改善，但问题远没有真正解决。教育公共服务的扩大，首先仍然应当面对这一欠账最多、最薄弱的领域。许多地方农村教育办学条件的改善还没有完成，资金缺口很大，“普九”欠债还是一个沉重的经济负担，远没有还清。而农村教师生存状况的改善，解决农村地区教师短缺、农村教师编制不足、农村代课教师问题等，都需要建立能够治本的长效机制，需要投入大量的财力。

重庆市的做法十分值得推崇，政府将钱花在最需要花钱的“刀刃”上。一是花费20亿元偿还义务教育“普九”欠债，成为第一个解决“普九债务”的省级行政区。二是实行农村教师津贴，给农村教师每月增加150元的补贴，以弥补实施农村义务教育经费新机制之后，教师工资收入有所降低的问题。三是一举解决农村代课教师问题，通过公平考试、择优聘用的方式，从1万名代课教师中招聘8000名公办教师，未通过考试落聘的代课教师将按有关规定给予一次性补助。从此，代课教师退出重庆市的历史舞台。

二、“儿童优先”的原则。

其实，政府扩大教育公共服务的方向，应当是努力弥补那些“短板”，追求各类教育的均衡和协调发展。例如，同样作为非义务教育，与高中相比，学前教育、幼儿教育的重要性显然被极大地忽视了，成为当前我国各级教育中最为薄弱的阶段。2005年，全国近6000万3岁～6岁的儿童，只有2179万人入园就读，入园率仅为36.3%，在9个人口大国中，分别低于墨西哥和巴西39个和18个百分点。学前一年幼儿的入学率也只有六成多。我国幼儿教育占公共教育经费的比重，一直在1.2%～1.3%的水平；这一比例在巴西是5.1%，墨西哥是8.9%，泰國是16.4%。

无论从教育公平还是教育效率的角度，学前教育都应该受到优先的重视。与高中生相比，幼儿是个更为弱势的群体，理应受到善待，正如一个家庭中最小的孩子需要更多的照顾。同时，与高中生相比，幼儿是一个数量更为众多的群体，按照优先面向大多数人的原则，应当优先重视幼儿教育。而教育经济学的研究已经显示，一般而言教育阶段越低，教育的社会效益越高。2001年，国务院发布《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》，确立了“适龄儿童基本能接受学前教育”的教育目标，提出“国家制定相关法律法规和政策时要体现‘儿童优先原则”。在经济发达地区新一轮的教育现代化建设中，如果能够按照“儿童优先”的原则，提升幼儿教育的地位，优先普及和发展幼儿教育，应当是可以媲美高中教育免费的同样重要的教育政绩。

三、警惕新一轮加大学校差距的“名校扩建”。

当前，各地努力促进义务教育均衡发展，清理整顿“改制学校”，已经取得了很大进展。但总体而言，城市中小学的“择校热”仍很严重，是人民群众最不满意的问题领域。值得警惕的是，有些地方在提高教育质量、扩大优质教育资源的口号下，开始了新一轮的“名校扩建”，热衷于打造高档、豪华学校的行为有升温的趋势，甚至在一些经济不太发达的城市，也动辄花费一两个亿改建一所名牌学校。一些校长担忧，刚刚开始缩小的学校差距又被拉大，会加剧升学率竞争和择校竞争。这一动向显示，强调重点学校的特殊利益、维系等级化的学校制度这样的工作思路仍有深厚的土壤和很强的惯性，是需要长期、持续纠正的。

此外，我们需要认识到，少数名牌学校、示范学校维系自己特殊地位的努力还有更为复杂、深刻的原因。因为这些学校不仅可以通过择校“寻租”获取巨大的经济利益，也是“教育利益集团”的子女享受“优质教育资源”的近水楼台。要促进义务教育均衡发展，就必须取消重点学校的特殊利益，破除地方政府和重点学校之间的特殊利益。目前的治理多在克服“以钱择校”的弊端；而要破解这一利益链，关键还要治理“以权择校”的问题，这是当前治理“择校热”的难点和核心问题。

积极推进政府教育治理模式的改革

胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的任务，认为“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，要求“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”，以及“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”等。

目前国家正在推进依法行政、建设法治政府、有限政府、责任政府的改革，正在开展的事业单位人事制度改革，以及将于今年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》等，都为深入开展教育体制改革、教育行政改革提供了明确的方向，奠定了坚实的基础。我国已经具备了深入开展教育体制改革的条件。应当认识到，一场理性、建设性和实质性的教育体制改革，不仅是必要的，也是完全可能的。

这一改革的核心问题是政府转型，即如何建设“公共服务型政府”，改善政府教育治理的模式。它涉及到两个基本问题，第一是要明确管什么，承担起政府应该履行的职责和义务，管自己该管的，既不“缺位”也不“越位”。第二是怎么管，如何改善公共产品提供的途径、方式、质量和效益。

一、建立新型的政校关系。

在当前强化政府公共服务职能、恢复教育的公益性的过程中，不难看到这种情况：政府在承担更多的公共服务责任的同时，也集中了更多的教育资源，行政权力也随之扩张。表现在政校关系上，面临着两种完全不同的选择：是按照教育现代化的方向，扩大学校自主权，提倡校长办学、教育家办学，教育局主要为学校服务；还是强化行政权力，强化“教育局办学”，由政府直接提供教育服务、实行微观管理？强化行政控制的后果，必然是教育模式单一，学校缺乏自主权、缺乏特色和活力，这正是当前学校教育的普遍现实。

按照建设“公共服务型政府”的要求，政府扩大公共服务，并不意味着扩大行政权力；强化公共服务职能，并不意味着集中资源、强化行政控制，政府包揽一切；而意味着规范政府在市场经济环境中的行为，改变公共产品的质量和提供方式，建立新型政校关系，由直接提供服务，转变为用多种方式和途径满足社会需要，改善公共服务的品质。这样，政府退出对学校的直接管理和微观管理，由“划桨手”改为“舵手”。政府要为学校服务，同时也要站在消费者的立场，对公共服务的结果进行评价和监控，形成服务导向。

近年来，一些地方已经在这一方面做出了有益的探索。成都市青羊区教育局一直致力于理顺政校关系，向服务型机关转变。他们明确提出要把学校还给校长，实行真正的“校长负责制”。他们提出的“五还给”，是把相关人事权、经费使用权、招生权、校本课程设置权以及教育教学评价权“还给”学校和校长，教育局从学校的微观管理中退出，从教育局办学向学校自主办学转变。同时，成立社会参与的学校民主管理委员会，把教育评价权还给社会，对学校进行民主管理、监督和评价。

上海浦东新区在建立时即实行“小政府、大社会”的模式，近年来积极探索改革教育公共服务的提供方式，通过培育和发展社会中介组织，实行委托管理、购买服务和社会化评估等，对我们面向未来的改革具有很大的启示性。

浦东新区积极发展和培育非营利性的专业化中介组织。截至2006年3月，浦东新区注册登记的民间组织共有516家，其中社会团体155家，民办非企业单位361家，分布在劳动、民政、教育、科技、文化、卫生等领域，从而有可能将与政府有关的公共服务逐步转移给有能力承担的民间组织，实行以项目为导向的契约化管理模式。政府通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理、购买服务等方式，形成政府与社会共同参與的公共治理机制。

例如，在民办教育管理方面，浦东新区形成了“管、办、评联动”机制。“管”：政府宏观指导，民间组织具体实施，委托符合资质的专业的民办教育管理咨询中心对民办学校进行管理，形成以民间组织管理民间组织的管理模式。“办”：民办学校自主办学，政府购买学校服务，并对承接服务项目的学校在租金上给予优惠、经费上给予补贴、师资上给予培训。“评”：由民办教育评估中心出具年度检查、教学质量评估、购买服务效果评估等考评结果。

向学校和校长赋权、向社区赋权、向社会组织赋权的改革，不是简单的“权力下放”，而是通过制度创新，探索在市场经济体制和利益多元的社会环境中，有效的教育治理结构和机制，重塑“政府———学校———社会”的关系，建立政府宏观调控、学校自主管理和社会广泛参与的新的治理机制，即建立由政府、市场、教育实施者和参与者共同治理的复合模式，实现教育治理主体的社会化。同时，需要探索建立面向未来、与终身教育和学习型社会相衔接的新的教育制度。这需要打破建立在以往条块分割、部门利益之上的行政掣肘，建立大教育、社会教育、学习型社会视野中的教育管理。

二、重新认识民办教育的价值。

在构建服务型政府过程中，另一个比较典型的问题是如何对待民办教育。不少地方前些年为实现“普九”的目标，大力发展民办教育；但在基本实现“普九”、公办学校资源越来越充裕之后，对于是否还需要发展民办教育，态度发生了变化。有些地方对民办教育的不平等对待，导致民办教育的萎缩和被“边缘化”。

在公辦教育有钱之后，民办教育是否还具有重要性，已经成为问题。然而，我们不妨想一想，为什么在政府教育资源十分充裕的发达国家，私立教育仍然有很大的市场和发展空间？如果我们对民办教育的认识，仅仅局限在教育资源的“拾遗补缺”上，那么它的确是可以被取代的；然而，如果我们认识到大一统的、单一的教育体制和教育模式是有缺陷的，而教育现代化的重要价值（包括教育的丰富性、选择性、高质量），主要是通过教育体制、教育模式的多样化，通过学校的办学活力和教育竞争来实现的，那么，民办教育就有不可替代的价值。因此，国家一再重申“支持民办教育发展，形成公办教育与民办教育共同发展的办学格局”的政策目标。

从教育公平的角度来说，尽管在我国大多数地区，“同一尺度”的起点公平仍然是基本问题；但在城市和沿海经济发达地区，对“多元尺度”的公平的追求已经出现，需要满足不同家庭、学生的不同需求，使他们各得其所。在农村地区，那些收费低廉的寄宿制民办学校，满足着打工人群和留守儿童的特殊需要。民办教育在办学模式的多样化、满足特定群体对教育的选择性需求以及在教育创新等方面具有独特的优势。对它们的取消，必然意味着对教育的多样性、丰富性的破坏。

因而，教育改革的一个重要目标，是通过体制的多样化，恢复学校的自主性和办学活力，增加教育的选择性、丰富性，提高教育公共服务的品质和效率。新年伊始，湖南省召开全省民办教育工作会议，颁发《关于促进民办教育发展的决定》，作出了一些具有突破性和创新性的规定。如《决定》指出，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，“民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。民办学校用地和建设等方面享受公办学校同等的优惠政策；允许教师在公办学校与民办学校之间合理流动，工龄连续计算，等等。

促进民办教育健康发展的另一个问题，是落实并保障法律赋予民办学校的办学自主权，这也是建立新型政校关系的题中之义。目前对民办学校严格的审批和“管制”，对民办学校的专业设置或课程、招生、收费等自主权限制过多，致使民办学校无法自主优化资源配置、调整办学策略，民办学校发展的内源性动力严重不足，民办学校同质化倾向日益严重。如果民办学校丧失了教育模式、办学模式多样化的发展，变得与公办学校雷同，那么它就真的丧失了存在的价值。

三、促进地方政府和基层的教育创新。

在科学发展观与建构和谐社会的大背景下，地方政府正在树立新的政绩观，优先发展教育、促进教育公平、促进义务教育均衡发展，正在成为各级政府教育工作的基本方针和重要的政事内容。与此同时，如上述案例中所言，以建设服务型政府等为目标，地方教育行政部门已经开始了多种教育探索和制度创新。

这种自下而上的改革探索和创新，具有重要的认识价值。基层是教育生长和发展的源头，教育本来就是源自生活、依据生活而进行的。一场有效的教育改革，不仅需要自上而下的推动和指导，也需要自下而上的探索和改革实践。地方和基层的教育创新是宏观教育制度改革的生长点，由于它是因地制宜、从解决当地的实际问题出发的，适合中国的现实国情和制度环境，其经验就更具有适用性和可推广性，从而成为整体性教育改革的基础和先声。

在大致相同的制度环境中，总有一些地区、一些人做出不同凡响的、具有创新性的成绩，彰显着具有首创精神和先进理念的“教育家精神”在促进制度变革过程中的能动作用。鼓励地方和学校的制度创新，支持有创新精神、有魄力的教育行政管理者能够先行一步，倡导教育家办学，弘扬“教育家精神”，是促进教育创新的重要机制。

鼓励试点是促进制度创新的另一个重要机制。在一些制度难以整体改变的情况下，应当允许和鼓励试点，通过举办教育改革的实验区和试点学校，给予他们改革的特许权。在这些探索、试点的基础上，适时地予以评价、总结、提升和推广。

（作者系北京理工大学高等教育研究所研究员）