我国的立法听证制度剖析

尹建元

摘 要：立法听证制度近年来已在全国各地推广开来，提升了我国民主程度，标志着我国民主立法进入一个新的发展阶段。然而，作为一种舶来品和新鲜事物，我国立法听证制度建设还不够完善，需要加快立法听证制度建设，最大限度地保证立法的科学性和民主化。

关键词：立法；立法听证制度；建议

1 我国立法听证制度的确立和发展

在西方的立法实践中，立法听证制度是公众参与立法的一种行之有效的方式。听证制度最早发端于英国，其理论依据可以追溯到自然法中的自然公正原则。从法律意义上讲，听证制度最早可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》中有关公民“法律保护权”的观念与制度。听证制度的精髓是用一种形式正义来确保实质正义，用程序公平来确保结果公正。作为正当法律程序的一部分，听证制度开始只适用于司法审判领域，体现公平和救济原则。后来，这种制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政实践当中，作为增加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。随着民主观念的逐步拓展，听证制度变成了司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。

在我国法治建设过程中，听证被当作是一种新的政治参与形式和决策科学化的尝试。1993年，深圳在全国率先实行价格审价制度，这是我国听证制度的雏形。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，从而把听证程序引入了我国行政决策领域。1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》听证会，标志着听证制度在立法领域中的应用。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了《立法法》，其中第三十四条规定，列入议程的法律案，立法机关“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条规定：“行政法规定在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。”听证制度正式进入立法领域。这标志着我国的立法决策制度有了新的变化，立法的民主化和科学化进程又迈出了新一步伐。此后，24个省级人大常委会共对39件地方性法规草案举行了38次立法听证会。立法听证的内容涵盖了市场管理、消费者权益保护、环境资源保护、城市公用设施建设、拆迁征用、校园伤害赔偿和见义勇为等诸多方面。由此可见，立法听证在我国地方立法过程中已经普遍开展起来。 2005年9月27日，全国人大法律委员会、全国人大财经委员会、全国人大常委会法制工作委员会联合举行个人所得税工薪所得减除费用标准的听证会，开了中国最高国家立法机关立法听证的先河。这昭示着全国人大及其常委会致力于立法科学化与民主化的一次重大探索，拓展了参与途径、完善了表达程序、提升了民主程度，标志着我国民主立法进入一个新的发展阶段。

2 我国立法听证制度的特征

我国在立法实践中已经创造和积累了许多征求民意的工作方法，比如立法座谈会制度、书面征求各方面意见制度、全民讨论法律草案制度、立法论证制度等等。这些制度对保证立法质量发挥了重要的积极作用，今后仍然需要继续坚持并不断加以完善。但这些制度都不能代替立法听证制度。立法听证制度与其他几项制度相比较，具有以下几个特点：

(1)公开性。在我国的立法实践中，最经常运用的是座谈会和书面征求意见这两种做法。这两种做法的共同特点是不公开。立法座谈会举行的时间、地点、内容是不公开的，书面征求内容和对象也是不公开的。而立法听证则必须公开。首先是举行听证的时间、地点、内容必须事先向社会公开，允许各方面报名参加；其次是听证会必须公开举行，应当允许公众旁听，允许新闻记者采访和报道，让各方面了解听证会的真实情况；第三是参加听证会的人员在听证会上发表的意见经整理后应当向社会公开，允许公众查阅。全民讨论法律草案虽然是公开的，但由于全民讨论工作量很大，只能适用于少数比较重要的法律，难以经常运用。而立法听证则比较容易举行，可以经常运用，扩大公民参与立法的机会。

(2)论辩性。立法座谈会一般由有关法案起草机构、提案机构或人大常委会工作机构根据需要，邀请与该法案有关的机关、团体、企业事业单位和有关方面的专家(主要是法律专家)，以发现问题，协调矛盾，解决问题，主要解决立法民主的一般性问题。立法论证会则就法案中专业性、技术性较强的问题，邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究，提出论证意见，解决的是立法的科学性问题，其特点是专业性强、权威性高。立法座谈会、论证会的不足之处，在于邀请参加会议的部门或个人具有选择性，缺乏一种积极的互动，与会者发言一般没有相对观点的深入交锋和论辩。因此，对于一些涉及面较广、与民众利害关系较大、各种利益群体之间冲突较多的法规案，仅采用立法座谈会、论证会的方式就非常不够。立法听证会方式之所以广受重视正是由于座谈会、论证会等传统的立法民主形式已不能满足普通公民参予立法愿望高涨的需要，而它们所固有的不足，已不能适应立法民主的进程，甚或可能影响民主立法原则本身，而立法听证会的固有优势正可以弥补座谈会、论证会的不足。立法听证会的突出优势在于，公民以主动、直接的方式和公开、平等的身份参予立法，享受言论自由、信息对称、话语对等的权利，不同利益关系、不同意见可以面对面交锋诘难，使立法机关能更加全面地了解真实情况。从这个意义上讲，一个立法听证会，如果没有利益相对人论辩，没有相对观点交锋的，那就实际上类同于贴上新标签的座谈会、论证会。反过来说，如果一个法案，其立法信息、利益冲突的权衡通过座谈会、论证会等传统民主方式已经能够基本满足，再举行听证会已不大可能形成不同意见的交锋和论辩，那就不见得非要搞听证会不可。相比之下，听证会即便是以很贫民化的形式举行，其所动员和耗费的立法资源还是会比座谈会、动员会大得多。

综观我国各地立法听证的实践经验，其成功之处大凡都有突出其论辩性的特点。之所以将论辩性作为立法听证会区别于立法座谈会、论证会的一个突出特点，或者说，使之成为我国立法听证的一个重要原则，是基于它自身所固有的优势和所应承载的立法民主的任务所决定的。

(3)选择性。立法法规定，听证会是听取意见时“可以”采取的一种形式，既不是必须采取的形式，也不是唯一可以采取的形式，主要根据法案的内容决定。如果所有法律的制定过程都必须举行听证会，目前尚不具备这样的条件，也是难以实现的。那么，究竟哪些内容的立法过程必须(或者应当)举行听证会呢?这就是立法法为我们留下的一个需要填充的空白点，有待在实践中逐步予以明确。

(4)程序性。立法听证的程序性不同于一般的工作程序，具有一定的法定性。听证前都要制定听证规则，规定听证参加人和旁听人的组成及权利，并对听证内容、方式、听证报告书等作出规定，以保证听证依法有序地进行。

(5)民主性。党的十五大提出了“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”的要求。立法民主，从其目的性讲，就是要体现广大人民群众的意愿，代表广大人民群从的利益；从其手段性讲，就是要让群众说话，要让群众更多地参与法律、法规的制定过程。立法听证会，是人大立法决策过程充分发扬民主的直接体现，是立法活动了解民情、反映民意较为有效的一种方式，也是人民群众参与管理国家事务的具体体现。立法听证会的民主性，还在于参与听证会的人具有很大程度的自主性，可以在看到举行听证会的公告后自主报告参加，在听证会上可以按照自己的意愿如实发表意见，不受他人影响，前提是对法律负责。当然，根据内容需要，也应有被指派参加立法听证会的。在如何保障群众更多参与法律、法规制定过程方面，还可以制定一些可操作的工作制度，如听证内容的提前公示制度、参与者的报名办法等。

3 我国立法听证制度的功能

立法听证制度设计的目的是为了体现和实现其一系列的功能。立法听证的功能是多样的。一位德国学者根据德国的经验总结了立法听证的四个功能：(1)给社团提供了一个用自己的观点影响程序的机会；(2)避免或减少了社团的秘密影响，增强了透明度；(3)社团成员可以看到他们的愿望、异议或疑问有机会被立法机关纳入考虑；(4)议会议员获得了一个额外的机会可以收集更多更好的关于细节及一个法案的潜在结果的信息。美国学者基夫和奥古尔认为美国国会立法听证会的主要作用是：(1)了解事实；(2)听取各方面的意见；(3)宣传法案及其可能的结果；(4)把“人民的意愿”告知立法者。中国学者彭宗超等把立法听证的功能分为民主性功能和执行性功能两大类。具体来说，在民主性功能下，包括三个子功能：(1)扩大公民参与，推动直接民主；(2)加大信息传播，实现透明立法；(3)关注利益协调，促进社会公平。执行性功能中也包括三个子功能：(1)降低政治争议，力求规范立法：(2)技术专家相助，以便理性立法；(3)加强职能行使，增进立法效率。 汪全胜将立法听证的功能概括为：(1)收集信息的功能；(2)实现直接民主、体现民意的功能；(3)促进良法的功能；(4)协调社会利益的功能；(5)立法宣传的功能。 以上虽然有不同的概括，但是其核心是一致的，即扩大公民参与，加强立法者与公民的互动。从长期来看，积极的公民参与能够从根本上保障立法的质量，从更大范围上解决法律所针对的具体问题。

以上是从积极意义的层面探讨了立法听证的功能，但是，与其他制度一样，立法听证制度也并非十全十美，有时立法听证也会产生消极的影响。主要是：(1)它妨碍了立法机关的效率；(2)增加了立法成本；(3)委员会听证容易产生误导与偏见。 当然，这些批评和质疑，有的是实行立法听证制度所必须付出的代价，如在立法实践中可能更为“麻烦”，立法效率也会更低；而且，要花费的成本自然会更多，这个问题在我国资源有限而又要加快立法步伐的大背景下，就显得更加突出。但是从长远来看确未必，现代民主政治的发展要求立法机关充分表达民意，为民众提供一个公开的论坛，不论是赞成还是反对议案的意见，都允许其在立法机关发表，立法听证制度正是实现这一目的的有力保障。

4 我国立法听证制度存在的问题及其完善

由于我国立法听证工作开展的时间短，各地的经验不足，存在的问题也很突出，还有许多有待完善的地方。

首先，《立法法》对立法听证会的规定还不完善、可操作性差。这主要表现在：(1)立法听证的范围是什么，即什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证，《立法法》未作明确规定。这样，在实际执行过程中，随意性就比较大，其结果就是不利于立法听证等公民参与立法制度的实施。(2)《立法法》规定，听取意见时可以召开座谈会、论证会、听证会等形式，却未对这些形式作出明确的区别，这在一定程度上削弱了它在现代立法民主化中的价值。(3)《立法法》也没有规定听证的规则、程序以及法律效力、

后果以及法律责任等。

其次，在从现有地方立法听证的实践看，也存在一些问题。(1)听证规则比较粗糙，有的地方甚至没有听证规则。(2)立法听证在定位上过于政治化，过分追求立法听证的形式意义，偏重政治宣传的需要。立法听证被视为政治性的演示活动，象征意义超过了实质意义。(3)多数听证会缺乏不同观点的交锋以及陈述人之间辩论的环节。立法听证是一种有不同意见辩论的立法程序，必须安排不同意见的人参加，而且支持与反对者应有同等的权利陈述意见，从而才会形成不同意见的交锋，使立法机关能更全面地了解真实情况。(4)立法听证意见处理的说理性和公开性不高。立法听证结束后，一般要制作听证报告，但实际情况是，听证意见采纳与否经常取决于立法工作人员，并不向听证参加人说明理由。对完善我国立法听证制度的建议：

①应对使用立法听证程序的有关法案范围作出规定，原则上每个法律草案都应经过立法听证程序，但由于现代立法的高度专业化及复杂性，不可能每个法律草案都经过立法听证，对次应加强针对性，对于那些关系国计民生，与广大人民群众工作、生活密切相关的一切领域都应举行立法听证。如深圳市人大常委会明确规定，对今后一些涉及全市经济和社会发展的重大问题，人民群众关心的热点、难点问题的立法活动，都要采用立法听证会的方式。

②进一步完善立法听证程序：建立立法听证的启动机制；建立听证前期准备程序；制定相应的听证规则；发布听证公告；建立听证参加者(陈述人)遴选机制。

③最后要建立和完善听证会的法律效力、法律责任等。第一，听证会结束后应由听证人或主持者制作听证报告，听证报告应全面、客观地反映各听证陈述人的意见和建议，围绕听证主要内容，从正反两方面展开。在报告结尾部分应有主持人或者听证人的总结或者建议、处理意见等。听证报告书一般都要提交给听证人、人大常委会或者人民政府、相关专门委员会等以成为审议该项法案的重要资料和依据。听证报告书还应在社会上公布接受监督，并应由专门的委员会对听证会的效果进行评估，对听证意见的采纳情况等进行追踪落实。第二，立法的专业化和技术性需要专业的知识，法律草案的制定者与各利益集团之间的信息不对称往往使听证效果大打折扣。因此应对听证会的真实信息披露义务进行规定，对故意、恶意散布虚假信息的应追究其行政责任直至刑事责任。只有这样才能最大限度地保证立法的科学性和民主化。

立法听证在我国还是新鲜事物，不但各级部门要树立起执政为民的思想，真正从思想上重视广大人民群众的呼声和要求，而不能流于形式走过场，而且应加快立法听证制度建设，寻求在当前政治体制下立法听证的充分发展。这样，才能进一步跟上时代潮流，促进我国的社会主义法治化建设。