环保“扩权”的背后

谢良兵

在强大的地方经济利益面前，国家环保总局焦急之中，权力有限。

即便“升格”，几百人的编制，面对如此广泛、复杂的环境透支能否胜任？

3月11日，以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革方案出台，国家环保总局如愿升格为环境保护部。

而就在10天前，山西省临汾尧都区魏村镇吴家庄村民，在一家化工厂门口，集体下跪抗议，要求工厂停产。媒体报道称，吴家庄中心小学附近的这家非法化工厂，肆意排放含苯废气和废水，导致该校学生和当地村民出现不同程度的头痛、恶心等症状。

当民众开始以“下跪”这种极端方式对抗污染时，背后所折射出来的，是中国环境保护部门的无奈现状。而这也在一定程度上佐证了，国家环保总局此次“扩权”的必要性和紧迫性。

从“环保风暴”到“扩权冲动”

对于长期研究环境政策、曾數次建议成立环境保护部的国家环保总局环境规划院副院长王金南来说，环保“扩权”带来的兴奋之情溢于言表。“组建环境保护部是中国环境保护的历史里程碑。”王金南对《中国新闻周刊》记者说。

1988年，国家环境保护局成立，从建设部分离出来，成为国务院的一个直属机构。10年之后的1998年，国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局。又一个10年之后的2008年，国家环保总局升格，成为环境保护部。

2002年的时候，王金南等人已经开始研究，呼吁成立环境部。“那个时候，尽管环保总局已经是正部级单位，但相关的资源管理部门改革并没有到位，大环保部的设想难度很大。”王金南说。

2006年9月，王金南在向全国人大环境资源委员会作汇报时，提出了“建立环境保护部”的建议。此时的中国，环保形势严峻，“十五”期间主要污染物排放总量控制目标没有实现，重大环境污染事故频发。

2005年吉林化工厂污染松花江、2007年蓝藻接二连三爆发……这些环境事故一旦发生，出来“扛担子”的总是环保总局。但将板子全部打在环保总局身上，似乎也不尽合理。因为环保总局与其他部门之间权责不清，更多是有责无权。

近两年以来，“环保风暴”开始为更多民众所知。由于环保总局的监管力度薄弱，每次“风暴”过后，也总流露出博弈劣势，“力不从心”。国家行政学院经济学教研部教授张占斌说，环保总局的一些文件，地方上可能也就是看看而已。

对此，国家环保总局副局长潘岳有一个清晰的路径判断。他曾在接受《中国新闻周刊》记者专访时称，经过多年大规模高密度的“环保风暴”，中国的环保事业已经告别了民众启蒙阶段，而进入到一个利益博弈和体制创新的阶段。

“环保风暴”背后体现了环保部门的“扩权”需要。因此，在此次新组建的部门之中，环保部几乎是最没有争议的部门之一。之前的酝酿和讨论阶段，也都是一次性通过。

部门利益与法规“吵架”

在中国，政府环境管理职责分工主要涉及国家环保总局、发改委、水利部、国土资源部、国家林业局、建设部和农业部等。在王金南看来，环境管理职能交叉重叠的现象非常严重，尤其是环保总局与水利部以及国家林业局之间。环保总局触及的领域充其量也就是环境保护的“半边天”，解决这些问题应该是衡量这次改革成功的一个关键指标。

环境专家认为，环境保护部门的管理依然是一种“形式主体管理”，职能的严重交叉导致部门之间互相扯皮、协调困难，部门之间“内耗”严重，形成了多种不同的政府声音，造成了社会甚至是国际上的不良影响。

“国家环保总局甚至不具备以前的国务院环境保护委员会的协调功能，没有统一监管机构的权威。”一位专家说。目前国家环保总局统一监管执行比较顺利的是：工业固体废物和危险废物、噪声污染控制、辐射和核安全、大气污染控制、农村环境保护等领域。

而在其他领域的统一监管能力依然十分脆弱，尤其在水污染防治、海洋环境保护、生物多样性保护、自然保护区管理等方面，“这些领域基本都是能从国家要来经费的地方。而环保总局原来的一些所谓统一监管职能也正在被蚕食。”这位专家称。

部门“打架”实质上也是法规“吵架”。很多与环保有关的法律都是忠于某部门或行业的利益、或者从现有管理格局出发，这就导致了“不修订法律法规难以适应新形势新要求，但是修订或制定一部法律，环境保护总局的职责就削弱一块”的怪圈。

“各部门与环保部门之间的意见通常难以统一。”重庆市奉节县环境监测站站长李美进对《中国新闻周刊》记者举例说，比如三峡库区网箱养鱼的问题，环保部门认为其严重污染了长江水体，但水产部门却认为网箱养鱼是生态渔业，值得大力推广。

当然，也有专家建议，改进网箱养鱼的方法，适当地在一些水域进行。但“水产部门并没有要和环保部门一起坐下来商量的意思”，于是，在三峡库区，就出现了“环保部门叫停网箱养鱼没多久，水产部门随即又大力推广”的奇特景象。

环保“升格”之后，一个美好的愿景是，环境保护部的组建能从根本上理顺环境部门、农业部、林业部、水利部之间的关系，实现资源的整合，提高工作效率。而此前，国家环保总局的职能，简单地说就是“只管污染减排和排污收费”。

“大环保”依然是改革目标

大部制改革首倡者、国家行政学院教授汪玉凯在接受《中国新闻周刊》记者采访时说，环保总局升格为环保部，“除了改变过去环保不能参与中央决策的尴尬，环保总局改部后，将能调动更多资源，促进环保领域的管理。”

“升格”之前已有试验。2007年11月份，环境保护“十一五”规划第一次以国务院名义发布。过去，这样的规划只是环保总局的一个部级文件。此前从中央到地方，对环保成绩不及格者，没有硬约束，但此次却对中央政府、地方政府应承担的责任划出了范围。

多数行政和环保专家认为，虽然此次环保“升格”并未解决环保职能互相交叉，没有触动部门权责不一，也没有解决中央与地方管理权限的划分，但“大环保”的概念依然是未来改革的目标。

水利、林业、海洋、土地等作为资源管理部门，其传统的职责就是最大限度地开发和利用资源，如兴修大量的水库闸坝用来供水发电、砍伐森林和林木加工，考虑如何获取资源的最大经济利益。但传统粗放型的发展模式对资源的掠夺已经达到了一个极点。

50多年过去了，林业、农业、水利等资源管理部门，也已经从传统的资源开发管理转向“资源开发与保护为一体”的综合管理，自然资源的保护更多的是体现“生态保护”或“生态建设”的特点，因此，这些政府部门的职能也日趋“生态化”。

这种“生态化”对于环境保护部门实施统一监督管理带来了极大的压力和挑战。有专家建议，在接下来的机构改革中，应重新划分这些资源部门的“生态化”职能，生态保护的全部职能划入环境保护部门，实现统一监督管理。

在美国，1970年就已经完成了“大环保”的蜕变。当时把分散于农业部、健康、教育和福利部、内政部及原子能委员会、联邦放射物管理委员会、环境质量委员会等部门的环境保护职能集中在一起，归联邦环保局行使。

目前，美国环保局拥有1.8万多人和每年上百亿美元的预算。而中国的国家环保总局加上下属的事业单位，也只有2600多人，其中总局机关更是只有200多人。“如果这次改革不能大幅度地提升环境保护部更多的人力资源、财政资源和监管职责，那么这次改革就不可能达到预期的目标，改革就可能成为‘换汤不换药的改革，环境保护部也将继续成为一个‘尴尬部门。”

环保垂直管理也在试验当中。作为中国唯一的环保厅，江苏省环保厅与其他省市环保局最大的不同，是有“负责厅系统机构编制和人事管理”的职能。2007年江苏省组建苏南、苏中、苏北环境保护督查中心，开始对市、县区级环保部门进行垂直管理。

不过，对于环保“扩权”的效果，从环境保护的角度而言，决策权一下子还看不清楚，从目前的体制而言，也还需要相互协调。“但在执行力、监督力、协调力方面会不会真正得到加强，与后继改革有关。”王金南对《中国新闻周刊》记者说。