从行政法律视角浅谈我国电子政务发展

黄彬兴　杨　平　岳夕颖

【摘要】文章提出构建一个良好的行政法律法规体系，不仅能规范电子政务发展，而且会促进政府管理创新，还可以提高行政效率，降低行政成本。

【关键词】电子政务；行政法律；完善法律体系

【中图分类号】 D035 【文献标识码】A

【文章编号】1674-1145（2008）02-0148-02

行政法律和电子政务的发展有着很大的影响，良好的行政法律体系能够有效的推进电子政务的快速发展。目前，中国的电子政务正处于建设阶段，将与之相适应的行政法律法规应用于电子政务，将极大地推动电子政务健康有序发展。在推行电子政务的过程中，不仅要通过信息技术和网络技术对政务进行改造，也要创新政府管理方式和更新公务员的管理理念和管理行为，这些方面都需要有法律法规的强大支持。构建一个良好的行政法律法规体系，不仅规范电子政务发展，而且促进政府管理创新，还可以降低行政成本、提高行政效率。

一、当前我国电子政务的发展概况

我国电子政务的建设大致经历了三个阶段， 即初级阶段、中级阶段和高级阶段。

初级阶段（ 20 世纪 80 年代中期）亦称为电子信息发布阶段。中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA）工程， 在国内掀起一股办公自动化热， 政府机构的一些部门开始使用计算机进行办公， 而且建立了一些信息中心， 政府部门将其同公众密切相关的政策、法规、通知公布于网上， 以减少公民和政府行政系统之间的信息不对称。

中级阶段（ 20 世纪 90 年代中期）亦称为信息交流阶段。中央政府主导了一系列以政府信息化为特征的系统工程， 重点是建设信息化的基础设施， 为重点行业和部门传输数据和信息。政府可以从网上得知民众、企业和社团对其政策、方针和法规的反响。

高级阶段（ 20 世纪 90 年代后期）称为网上办公阶段。即政府部门对民众、企业和社团的一些服务可以在网上完成。由于网络技术的迅速发展和信息基础设施的不断完善 ，电子政务的发展进入快车道。1999 年 1月 ，40 多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“ 政府上网工程” ，1999 年被评为“ 政府上网年”。同时 ，纵向网和跨部门网络建设继续呈快速发展之势 ，业务数字化、网络化建设也取得了令人满意的成绩，至今电子政务发展正向着良好的发展方向前进。

但是，在成绩的背后也存在着好多问题，比如缺乏统一规范化，政府管理转变不够等等一系列问题，影响了电子政务的进一步快速发展，而这些问题的产生，与当前不适应的行政法律体系有着不可分割的关系。

二、当前行政法律法规体系制约着电子政务的发展

在电子政务建设的技术问题基本解决后，电子政务与现行法律法规是否协调，就成为事关电子政务建立、运行、管理和发展的关键。当前，电子政务的发展与行政法律建设存在许多问题和矛盾，主要为：

（一）电子政务与政府管理创新的矛盾

从我国已有的电子政务网络来看，电子政务的内容存在大量问题。首先，内容有限，相当多的仅仅局限于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，公开的信息数量少，质量不高，网上信息更新不及时，网页与网页之间的连接渠道少，各级政府电子政务还没有形成网络。其次，政府信息网络重视网页的介绍宣传的静态功能，而对于政府部门的信息未有动态的反映，也缺乏与用户的积极沟通手段，群众和企业虽然从网上可以了解一些政务信息，但要办理一些事务缺乏必要的渠道，政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。而且，现有的电子政务网络还是没有摆脱传统的政府工作模式，即以政府的机构和职能为中心，企业和公众围绕政府部门转的局面。

将政府职能计算机化和简单的政府上网，使得电子政务进一步固化了现行的管理模式和政府业务流程，不利于政府职能创新和政府工作流程的优化，极大地降低了电子政务的效率，不利于政府效率的提高。

（二）与电子政务相适应的组织形式与现有政府组织结构的矛盾

根据现行的政府组织法，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等的规定，政府组织结构是条块分割的二维模式，是纵向层级制和横向职能制的。与这种条款管理体制相对应，我国的电子政务也是依照两条路径展开的，一条是以各级政府为主的政府上网工程及政府门户网站建设即横向部门的网站；另一条是以“金”字工程为主体的纵向业务应用系统建设。然而，电子政务需要纵向和横向相互联系的政府组织结构，由于在现行的政府组织法中，未对本级政府与实行垂直管理的同级行政管理部门之间的协作关系作出明确规定，因而政府门户网站相互独立，难以发挥崭新的电子政务工作形式的优势，各级政府的门户网站不易整合，也难以发挥其综合性政府网站的作用，还阻碍了政府行政服务中心将“一站式”服务变为“一门式”服务。

（三）政府信息公开与保护公民隐私权的矛盾

我国现有行政法律中没有政府信息公开的相关规定，不适应电子政务发展和政务公开的要求。我国在没有制定政府信息公开法时，早在1988年就通过了《中华人民共和国保守国家秘密法》，对于保密范围、泄密责任等作出了较为系统的规定。该法特别确立的“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”的原则，与电子政务的行政公开的要求无疑有着较大的矛盾。

（四）现有的行政法律体系滞后于电子政务发展的需要

相对于传统政府，电子政务建设的最大特色就在于它的虚拟性，即行政作业的无纸化、信息传输的网络化、行政法律关系的虚拟化等特点。这些特点与现有的行政程序法之间存在很多矛盾。其原因在于行政法对行政机关的意思表示载体（书面形式）、确定责任人的方式（签字、盖章）、纠纷证据的提交（原件）等一整套规定，是基于工业时代政府管理方式的特征而制定的。例如《行政处罚法》第39条规定:“给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”，“行政处罚决定书必须盖有做出行政处罚决定的行政机关的印章。”并在第3条规定:“不遵守法定程序的行政处罚无效”。由此可知，电子文件和电子签章将会因为行政法中没有对其法律地位及法律效力的认可，而无法获得行政机关与社会公众的认可。

（五）电子政务安全缺乏行政法律保障

政务活动关乎党政部门、各社会机构乃至整个国家的利益，因此，政务信息比商务信息更为敏感，在安全性方面的要求更高。目前，电子政务安全法律在以下几个方面还不够完善:

1.防止不良信息的入侵和污染；2.阻止网上“黑客”和计算机犯罪；3.预防网络病毒的发生；4.防止网上机要信息的扩散；5.防止信息间谍的潜入；6.解决网络装备过分依赖国外产品的问题；7.信息战争的风险。

三、完善行政法律体系，促进电子政务发展

在我国电子政务建设中应该立法先行，可以借鉴发达国家建立与电子政务相关法律体系的经验，完善行政法律体系。电子政务法律体系由以下几方面法律法规所构成。

（一）建立和完善实施电子政务的基础性法律法规

1．进一步完善行政组织法和尽快制定行政程序法，有利于顺利推进电子政务的实施。在涉及政府一般信息行为的法律法规中，最主要的是信息公开法和信息资源开发法。我们需要在完善《政府信息公开条例》的基础上，尽快制定《政府信息公开法》。我们还要通过修订现有的一些基本法律，强化相关法律法规的保障及衔接。如应在宪法中明确规定公民享有知情权，修改《保守国家秘密法》和《档案法》。

2．要尽快制定《电子信息个人隐私保护法》。在我国，国家秘密受《保守国家秘密法》保护，商业秘密受《反不正当竞争法》保护，缺乏保护个人隐私的法律。随着电子政务的发展，特别是网络化的计算机系统和大型数据库的建立，政府采集、存储、传播信息的范围越来越广泛，在信息采集和公开过程中就不可避免地涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私保护的问题。

3．要加强计算机网络立法工作。我国关于计算机网络的立法主要有1994年颁布的《计算机信息系统安全保护条例》、1997年公安部颁布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、2000年颁布的《电信条例》等。这些立法在一定程度上预防和打击了计算机网络犯罪，但是也有很多的不足和缺陷。首先，立法工作严重滞后，不能满足社会发展的需要。对于利用计算机网络侵犯公民人身财产等权利的案件没有定罪与处罚的相关规则，致使有的计算机犯罪案件在水落石出之后，没有惩罚犯罪行为人的明确的刑事法律。需要建立《电信法》、《网络信息安全法》、《电子信息犯罪法》、《电子信息出版法》、《电子信息知识产权保护法》、《反垃圾邮件法》等法律法规。

（二）制定和完善开展电子政务活动的核心性法律法规

1．构建电子政务标准。电子政务标准是电子政务应用的技术、工程和相关管理工作的规范。标准化是保障电子政务工程建设和系统运行的科学管理手段，也是电子政务建设规范有序进行的基石。电子政务标准对于电子政务建设起到规范和引导的作用。标准的统一有利于大规模电子政务项目的应用、系统对接和不同网络系统间的互联互通，有助于避免重复建设和浪费。

2．在重视技术标准的同时，目前尤其要重视对政务工作的量化研究和管理，并在政府管理量化的基础上，对绝大部分政府管理工作项目和环节进行标准化，并以此制订政务流程和环节的地方和国家标准，实现政府管理的非人格化与过程的透明化。为此，要尽快制定《电子政务法》、《电子政务行政程序法》、《电子政务信息技术管理法》、《电子政务标准法》、《电子政务安全法》等行政法律，以促进电子政务健康发展和提高行政效率及降低行政成本。

（三）制定规范具体电子政务活动的运作性法律法规

电子政务运作性法律法规建设，主要是完善和建立《电子签名法》、《网上采购法》、《网上申报程序法》、《电子认证法》、《预算和会计法》、《电子文书法》，以及修订《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》等法律。2005年4月1日正式实施的《电子签名法》是我国信息化领域的第一部法律，《电子签名法》在信息化立法原则方面具有诸多创新，确立了功能等同、技术中立及当事人意思自治等原则，对今后我国其他领域的信息化立法将产生深远的影响。但是，《电子签名法》应用范围却很有限，仅限于电子商务领域，至于政务活动和其他社会活动，需要由国务院或者国务院规定的部门尽快依据该法制定使用电子签名、数据电文的具体办法。

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【作者簡介】黄彬兴（1987-），男，江苏徐州人，中国矿业大学文学与法政学院学士，研究方向：行政法学与行政管理学；杨平（1987-），男，江苏徐州人，中国矿业大学文学与法政学院学士，研究方向：行政法学；岳夕颖（1987-），女，江苏徐州人，中国矿业大学文学与法政学院学士，研究方向：行政管理学。