征地补偿过程中的问题及其博弈分析

温为杰　周云圣　刘　慧　吴英龙

【摘要】文章阐述了征地补偿过程中所存在的农民利益受损问题，通过对政府和农民的行为分析，从博弈论的角度对政府和农民间的利益分配问题进行了深度分析和探讨，试图揭示其中的深层原因。

【关键词】征地补偿；失地农民就业；农民与政府

【中图分类号】 F293【文献标识码】A

【文章编号】1674-1145（2008）02-0090-03

在改革开放的20多年里，伴随着工业化和城市化的发展，土地的开发利用成为我国当前一个非常突出的问题，据统计，仅1996年至2003年我国耕地减少1亿亩，约有5000万农民出现不同程度的失地。城市化是加快我国经济发展与社会进步的重要杠杆，但随着城市化进程的加速，现有的征地制度与城市化推进的过程中引发的各种矛盾日益突出，失地农民的安置问题成为城市化的一个极为严重的问题。

而在整个征地的过程，其实也就是政府以及农民双方的利益博弈过程，在这个博弈过程中，由于法制不够健全、官僚强权的存在及政府职能定位的严重异化等问题，农民始终处于弱势地位，因而导致农民的合法权益无法在博弈的结果中得到充分的体现。正是由于长期以来这种不平衡的博弈机制的存在，从而导致征地过程中普遍存在的土地补偿价格偏低、征地用途过宽以及安置政策的实施不到位等问题的存在，使失地农民处境日益恶化，造成政府和失地农民之间的各种矛盾加剧。

一、 长期以来我国土地征用过程中失地农民的利益及保障问题

（一）土地征收补偿标准偏低，补偿款支付不到位，农民损失严重

在土地征收时虽然也给予农民一定的补偿，但其补偿对农民是十分不公平的。根据《土地管理法》第47 条的规定:征收耕地的补偿费用，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这种规定和土地被征收后，所具有的价值比较，是比较低的。况且在具体的补偿过程中，由于政府的强权地位及其自身利益定位的异化，一些地方政府截留、挪用，以各种理由长期拖欠农民的征地补偿费，侵占农民利益，大多数的农民所获得的补偿款还远远没有达到这个标准。

（二）失地农民就业及保障问题

地方政府多数是一次性发放安置补助费，让被征地农民自谋职业。由于农民自身条件有限，缺乏市场竞争能力，加上农村没有建立社会保障制度，被征地农民很容易陷入失地又失业的困境，农民失地以后，虽然一夜之间由农民变为了市民，但同时也成为城市无业人员了，城市人失了业，在家待着不干活也有生活救济，而农村人失业时没人管，这是一种不平等的国民待遇。如果不征用农民土地的话，农民最起码可以拥有土地这一生产资料，目前我国没有建立起农村的保障制度，虽然土地作为农民的全面保障是相对比较不理想的一种社会结构，但是这对于农民来说，起码在没有什么重大事情发生的话（如生病或子女上大学等），日子虽然辛苦了点，但总能凑合着过去。而土地开发征用之后，由于政府对农民的安置不到位，农民失去了土地，就意味着农民失去了就业机会和经济收益，同时，失去了最基本的生活保障和养老资源，这对农民来说是一个非常严重的问题。

二、政府和农民在征地补偿过程中的行为分析

农地征用是我国社会发展过程中的利益再分配过程，在这个利益博弈的过程中，政府总是试图使自己的利益最大化，且总能成功地规避各种制度的约束，博弈的天平倒向了政府一边，农民的收益不可避免地降到很低的地步。农民作为弱势的博弈方决定了在与政府的正面博弈中的略势地位，但农民做为理性经济人，只能以制度外的方法去争取利益的最大化，这样的博弈往往会造成严重的无谓损失。

（一）政府在征地过程中行为分析

１.财政收入及GDP绩效是政府转变为“征府”的直接驱动。按公共选择学派分析，政府也是理性经济人，也追求利益的最大化。《土地管理法》规定，国家对土地进行征用时按照被征用土地的原用途即农地的农业用途给予补偿，并同时规定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低价补偿再把征得的土地按市值批租，巨大的差价就成为了诱导政府进行土地征用扩张的重要因素。据中国国土资源公报数据显示，全国土地出让的面积和价款均呈上升之势，从2004年至2006年，土地出让总价款为16904.44亿元，而从2001年至2003年，这个数字累计约9100亿元。1992年至2003年11年间，全国土地出让金的累计收入仅1万多亿元。土地出让收入是中国地方政府的主要财源。

作为追求自身效用最大化的政府官员，除了地方财政收入的极大诱惑外，政府的政绩也是诱导政府不计代价征地的重大因素。我国以GDP经济指标为对政府官员绩效考核的重要标准，有些地方政府为了自己的政绩工程而不顾一切地进行招商引资，而在招商引资的过程中，政府掌握的对商家最大的诱惑政策筹码无疑是为商家提供低廉的土地和税收，政府本身不会自动掏钱给这些商家进行补贴，所以千方百计地压低从农民手中征来的土地的价格，这样商家的优惠就建立在了农民损失的基础上，而政府领导由此成功地完成了自己的招商引资任务，短期政绩最大化的倾向使政府可以在短期内大量吸收外来投资者，盲目追求GDP的大幅度增长来满足自己的政绩工程，这就诱导了政府本位向“征府”转变，使政府成为单一的征地政府。

２. 政府在土地征用过程中的角色定位。我国农村实行的是集体土地所有制，然而集体所有的这种所有权形式是虚的，个体农民对土地没有所有权，只有使用权，而集体这个所有权并不代表着农民集体可以对土地拥有绝对的处理权，而只是对土地拥有使用、租赁、承包或经营的权力。《土地管理法》规定任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，但是政府对公共利益本身的界定就是一个模糊，甚至什么是公共利益完全是由政府的表达为标准，而在政府的思维里面公共利益往往就是政府利益，而把农民利益从公共利益的层面上剔除出去。这种思想把政府和农民的利益绝对割裂，导致双方立场的严重对立，这就导致政府在处理征地的问题上不能站在一个全局的高度上去处理问题，再次，在博弈的过程中，由于政府掌握了大量的资源，这就使政府和农民之间的博弈处在不对等的状态，博弈机制严重单方面地向政府一边倾斜，政府在土地征用过程中的角色定位直接关系到政府行为合法性，同时这也是征地博弈过程中农民悲剧产生的最根本的原因。

（二）农民的行为分析

农民作为一个理性的经济人，其个人的行为起点是利益的最大化，但是由于在整个征地的过程中，博弈机制的强势向政府单方倾斜，农民只能通过制度外的行为去实现自己利益的最大化，而农民的这种行为往往会造成严重的无谓损失。

１.拆迁前的盖房闹剧。目前我国的房屋拆迁补偿中是以房屋面积的数量来计算补偿款的，房屋的面积越大所获得的房屋补偿款就越多，在拆迁补偿的博弈中农民所获得的净收益（V）、成本（C）和补偿款（S）三者之间的关系式为：

V=S-C

在这个关系式中，当V=S-C＞0时，农民作为一个理性人，就会的选择在拆迁之前拼命地盖房，以此来实现自己利益的最大化。而在具体的拆迁补偿过程中，农民所获得的补偿款（S）远远大于他们盖房子所需要的成本（C），（即V=S-C＞0），所以农民会选择在拆迁之前拼命的盖房。但是，由于房子总是要拆掉的，这种选择就会导致严重的无谓损失（R），其损失部分为农民的盖房成本（C）与拆掉所盖房子的费用（C'），（即R=C+ C'），这种无谓损失（R）并不是由农民来承担，而是转移到了政府或社会，然而农民作为一个理性人，他们不会去考虑政府或社会的损失，而只在乎自己究竟能获得多少的补偿款，基于这样的前提下，拆迁补偿中所遭受的无谓损失是一个非常难于解决的问题。

２.农民和政府官员之间的寻租现象。在具体的补偿工作过程中，具体负责补偿工作的动迁组人员和政府的目标并不是都完全一致的，首先他们更多考虑的是自己而不是政府。在具体的动迁过程中由于农民的不合作使他们的动迁工作不易进行，农民的所有不合作行为是为了能获得更多的补偿款，而对农民补偿的多少对动迁组工作人员来说是没有什么影响的。在这个过程中动迁组的工作人员不会想办法去降低农民的补偿款，所以我们把动迁组的工作人员定性为消极人，而补偿款的最直接受益者使农民，农民当然会为自己的利益而积极地去活动，因此我们把农民定性为积极人。然而在这种消极人任和积极人之间最容易发生寻租关系，因为这种寻租成本是非常低廉，在寻租关系发生后，农民可以多报自己的房屋建筑面积或地面的附属物而获得更多的补偿，动迁组的工作人员也可以因为农民的合作而减少自己的动迁工作阻力，这是一个双赢地选择，而政府本身的损失对于他们来说则是无关紧要的。

三、政府和农民在具体博弈过程中的利益分配

在整个征地补偿的博弈过程中，政府的利益和农民的利益是一种对立的排他性关系，一方的所得是以另一方的所失为代价，如果剔除博弈过程中的博弈成本因素的话，博弈的双方的总得益为一个固定的常数，这个常数为所征用土地的现在价值。在征用之前这些价值是以隐性的方式存在的，归农民保管和经营，但并非归农民所有，在征用开发的过程把这些土地的价值以显性的方式表现出来。我们可以把这些土地在开发之前的即得利益全部归农民所有，征用开发时政府便介入了土地价值的分配中来，和农民进行博弈，假定剔除博弈成本的因素，政府在博弈中的所获得的利益和农民所失去的利益是等价的。

（一）农民间的利益分配是农民在博弈中处于弱势地位的重要因素

如果把同一片区面临拆迁的农民看成是一个群体或是一个集团的话，补偿的标准对集团里所有的成员都是一样，集体里个体利益的总和等于集团利益，而集团利益是相对平均的分配到集团里面的每一个个体。拆迁群众是一个比较分散的集团，在与政府博弈过程中，每一个个体都表现出一种不太积极的状态，因为个体的博弈给集团所带来的利益是每一个成员都可以平均享有的，个体在博弈的过程中所面临的成本则需要自己来承担，而集团的其他成员在没有付出的情况下也同样享有同等的收益，集团收益的这种性质促使集团的每一个成员想“搭便车”而坐享其成。如果没有一个合理的激励机制存在的前提下，理性人一般不会为集团的利益而去与政府进行博弈。以严格的经济学分析，当个体的进行博弈的时候所付出的成本（C）小于自己博弈所获得的收益（F）时，理性人才会为了集团利益（F′）而去活动。即个体成员的收益函数为：

F= F′/N - C（N为集团成员的个数）

在函数F= F′/N - C中，成员个数N越大，每一个成员所获得的收益F就越小。在中国现有的政治环境下，个体与政府进行博弈所需要的成本（C）是非常大的，所以在拆迁补偿过程中与政府正面博弈的时候，农民总是表现不太积极，这是导致农民在整个拆迁博弈中处于一个相对弱势的地位非制度因素。

（二）政府和农民的利益分配

上文已提到，政府和农民的的利益关系是一种排他性的利益关系，政府做加法是以农民做减法为前提条件，然而在我国的土地拆迁的补偿过程中，政府的绝对强势地位是保证政府做加法的原因。任何一种博弈过程总是需要成本的（包括无谓损失），而零和博弈成本的大小往往取决于博弈双方的实力对比和合作情况，如果双方是完全不合作的话，博弈的成本就会显得很高。我们假设市场对土地的评价（P）和土地的供应量（Q）都为恒量，其这块土地的现有价值（R）也是一个恒量，即：R=PQ。

如图所示：阴影部分为土地现有价值，在一种完全合作的条件下，如果以单方面绝对力量主导分配的话，土地的现有价值R为政府收益（M）与农民收益之（F'）和，即R=M+ F'，在这个过程中不会产生任何无谓损失。但是在经济人的假设条件下，无论哪一方主导的分配，另一方所获得的收益都将是0，即会出现R=M+0或是R=0+ F′这两种状态，这两种状态都不会造成分配中的无谓损失，然而前一种状态是一种泯灭人性的分配方法，农民没有得到任何补偿。本来土地的经营权和经营收益归农民所有，而征用后农民却没有获得任何的补偿，农民必然会反抗，最终将造成重大的社会矛盾，结果政府也将得不偿失，所以这中分配方式是不可能存在的。后一种状态是一种比较理想的状态，充分地保障了农民的既得利益，这是非常适合我们构建和谐社会的思路的。但是再征服为主导的分配情况下，政府的做法是在没有达到引起农民的恶性反抗而造成重大问题的情况下以尽量底的标准对农民给予補偿，诚然这是导致农民利益损失的最重要原因之一（当然更深层的制度不完善因素不在本文详细论述之列）。如果是以开发用途计价的话，不但把农民土地的隐性价值全部给农民显示出来，农民的土地还得到了增值，所以农民是天然地倾向于自己的土地被征用的，只是由于政府强权因素的存在而导致农民对城市化的恐惧。

四、结语

当然，中国的现代化进程是以政府为主导的一种自上而下的现代化，但是这种现在化的成果是建立在大部分农民利益之上的，以牺牲大部分人利益为代价去换取今天的经济发展成果，这是一种缺乏公平与正义的非均衡发展模式。如果说当时我们是处于情况所迫而不得不采取的这种发展模式，但现在我国已经进入了一个社会矛盾的多发期，如果不小心处理各种社会矛盾的话，甚至会使我们之前以重大代价所换取的经济发展成果在短期内付诸东流，所以我们必须改变这种发展思路。

利益的分配只有剔除强权的因素，博弈各方都处在一个相对平等的主体上去进行博弈，才能使利益的分配结果充分的体现博弈各方评价。由于我国在土地保护方面相关制度的缺失导致了农民地位的弱势。在当前的情况下，加强对农民利益保障方面的制度建设是极其有必要的，只有农民的利益受到制度性的保障，农民才可以在制度保护的框架内，以更加民主的方式去解决拆迁补偿中的各种问题，以一种更加温和的手段去争取自己的合法利益，这样才不至于使我们社会因土地的拆迁补偿问题而产生更多的社会矛盾，只有做好征地补偿过程中农民利益的保障工作，才能更有利于我国构建和谐社会新设想。

【参考文献】

[1]曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑[J]．上海：三联出版社，1995，（4）．

[2]邹卫中．农地征用过程中利益分配零和博弈探析[J]．贵州社会科学，2005，（1）．

[3]潘扬彬，郑庆昌．城市化过程中征地博弈分析[J]．福建农林大学学报，2006，（9）．

【作者简介】温为杰（1985-），男，海南万宁人，中国矿业大学文法学院学生，研究方向：政治学、公共经济学；周云圣（1980-），男，黑龙江双城人，中国矿业大学文法学院讲师，研究方向：公共经济学；刘慧（1985-），女，内蒙古赤峰人，中国矿业大学文法学院学生，研究方向：行政管理学；吴英龙（1984-），男，海南万宁人，中国矿业大学文法学院学生，研究方向：政治学、行政管理学。