专家眼中的“大部门制”

杨　纯　左　维

“大部门制”如何进行改革？以什么内容为重点？政府职能机构将进行怎样的调整以及重组合并？它能解决现行政府行政管理体制当中存在的什么问题？

翟校义：部门合并拓宽管理幅度

（中国政法大学行政管理研究所副所长）

“大部门制”是相对于现有政府行政管理体制而言的，“大小”指的是政府行政管理的幅度，管理幅度拓宽，机构相应减少，是“大部门制”的一个特点。在计划经济时期，为了宏观经济管理方便，分设了职能交叉的许多部门。而“大部门制”将职能相对接近的部门进行横向合并，设立所谓的“大部门”来统筹原来几个部门的职能，从而拓宽管理幅度。部门合并重组主要是根据政府职能业务的雷同性，以及职能的共性和重合性，但相互监督的部门不能融合到一个部门里。

“大部门制”能解决的一个重要问题是行政事业经费增长过快。目前有统计显示，该经费增长比率已经超过30％，高于GDP和财政增长，“大部门制”通过合并精简机构，能把职能重合的部门省略，通过缩小机构规模从而节省行政事业经费开支；还可以精简人员，可以提高政府行政效率，减少各部门之间原来职能交叉相互推诿责任的情况，更明确权责，有利于区分责任，便于提高行政效率和进行行政问责。

毛寿龙：可有多种重组方案

（中国人民大学行政管理学系教授）

目前政府行政体系当中突出的问题是行政机构偏多，行政效率低下。本是某个部门的职责，往往很多部门参与其中，结果导致职能上互相扯皮，或者是同属某类社会事务的责职相互分割。比如铁道部主管铁路运输，民航总局负责管理机场，铁路运输和机场建设以及管理同属交通运输，但陆路和空中交通却没有有效连接。

调整的思路主要是政府部门减少,将部门进行合并重组等等，可有多种调整方案。

任建明：仍面临先改革后膨胀的怪圈

（清华大学廉政与治理研究中心主任）

每隔5年一次机构改革似乎是一个周期，之前1998年和2003年的政府机构改革，在很大程度上主要精力都是围绕着精简机构来进行，但却没有能够走出精简机构之后再次膨胀的循环，“大部门制”也面临这样的怪圈。西方发达国家的政府职能部门，一般不到20个，而我们国家设立的政府相关职能部门却很多。

当前政府行政管理体系存在的主要问题是政府职能部门数量偏多，划分过细，相当多的职务被领导岗位占据，而真正从事具体事务的人手并不充足。“大部门制”的设想，实际上就是更大程度上整合机构。这将对解决政府职能交叉起到积极作用，能够杜绝各职能部门相互踢皮球的现象，降低协调成本。

“大部门制”与改革开放以来的5次政府机构改革有什么重大区别和明显特点？对集中和综合决策，提高决策科学有效性有何重大意义？是否使得行政管理更加符合市场经济管理模式？

毛寿龙：已到转型的必要时刻

在确定政府职能转向市场经济管理时候，受到了巨大的阻力，部门当中的特殊利益导致这样的行政体系改革不能有效执行。政府机构改革需要政府的组织系统改变，政府职能向市场经济转变的趋势毋庸置疑。当前政府有些市场经济职能无法有效体现，主要的原因是组织体系没有很好构建，因此到了把组织体系转型的必要时刻。倡导“大部门制”的政府机构改革，是个全新的提法，与过去的5次改革完全不同，过去政府机构改革的重点在政府职能转变。比如政企分开、政资分开、政市分开，以及从管理型政府转变为服务型政府，而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位。

翟校义：限制了机构再膨胀的可能

“大部门制”实际上是一次新的行政管理体制，是新一次政府机构的改革。实行“大部门制”，必然要带来精简机构和重组，政府机构也势必面临重新组合和人员配置，但政府行政管理体制改革仅仅精简机构是不够的。明确提出“大部门制”的概念来统筹机构改革，实际上限制了政府职能机构再膨胀的可能。过去政府机构改革有不彻底性，因为要考虑到平稳过渡。而如果“大部门制”也过分考虑平稳过渡，则也有可能存在不彻底性。

改革面临两方面阻力，一是部门利等益;另一个是关键岗位的关键人员调整。这实际上是权力关系的重组，如果不能有效处理和平衡部门利益，“大部门制”的改革仍会受阻或者停滞不前。

范亚峰：政府改革需要法制化

（社科院法学研究所研究员）

政府机构改革最核心的地方是制度转型思路的转换。“大部门制”基本上还是属于行政改革，而政府职能的真正转型才是深层的转型。我们过去的政府职能转型和机构改革更缺乏的是制度的创新，缺乏规范制约和监督。政府的改革需要法治化，政府各职能部门的职权扩张，以及财权税权等职权的分配等等，都需要深层制度的变革和法治化的途径来解决。

是否会因“大部门制”使得政府公权力过大？政府的公权力通过什么来界定？把过多职能集中于一个大的部门，会不会为职权寻租腐败带来新的空间？怎么监督和保证这种集中的权力不被乱用？

翟校义：界定公权力不依赖于机构改革

政府公权力的限制和界定从来不是靠政府行政管理体制改革和行政机构的重组来落实和解决的。政府行政管理体系的“大部门制”改革，与如何防止政府权力机构乱用公权力导致腐败是两个问题。“大部门制”改革能否使腐败行为减少，体现了民众期望，但“大部门制”仅仅是政府机构的转型，而不是公权力和社会关系的调整。仅仅靠“大部门制”中内部的自我制约，靠行政系统机构的职能调整来实现公权力的制约和界定是不能够实现的。

政府的公权力究竟该有多大是非常复杂的问题，涉及到政府与社会的边界，政府该管什么，不该管什么，需要合理的边界。政府与社会以及各类社会主体之间的边界，往往会随着社会的需求在不断变化。限制和监督公权力的通常渠道是通过公权力来限制公权力，即依赖立法和司法等外部监督的手段去实现，并发挥舆论监督来完成。不能期望通过“大部门制”的改革、政府部门职能落实和明晰来完成。“大部门制”通过合并相关部门，为行政效率的提高提供了可以借鉴的模式，但其本身不能对公权和私权进行界定。

毛寿龙：公权力在改革中逐渐减小

政府的公共权力在历次改革中是逐渐减小的。从上世纪80年代的政府机构改革开始，政府职能就一直在转变，一直延续到1998年以后的政府改革，都在精简机构中逐渐考虑了加强政府职能转变。历次的政府机构改革中，一方面，在不断减少专业的政府管理部门，比如逐渐撤销煤炭部、石油部、机械部等；另一方面，也根据宏观经济管理和市场配置资源的需要，相应地增加了适应市场的机构，比如审计署、药监局,包括证监会、银监会等机构。腐败产生的很重要原因，一方面是人的因素，另一方面是由于权力分散，职责不清晰相互交叉，加上行政决策效率落后，导致存在很多寻租的空间。“大部门制”将决策权、执行权、监督权进行集中和明确，可对腐败问题产生一定的抑制。

任建明：权力集中不会导致腐败增加

“大部门制”的机构改革方向，一是精简部门，另一方面是建设一些适应市场经济体制的部门，这对构建符合市场经济体制的行政管理意义重大。在精简机构下，政府的公共权力在整体收缩，腐败的机会也会随之降低。因此“大部门制”职能的集中不会导致腐败机会增加，客观上反而会促使腐败减少，可以抑制职能权利的滥用。当然，反腐败更应该依靠政府制度建设，如行政审批制度更加透明，监督机制建设更加到位。还应加强行政制度的改革和人事制度的改革，政府本身也应该建立把决策、执行、监管相分离相制约相协调的制度。

范亚峰：公权力本身抗拒公权力的改革

我们现代化的国家架构还没有完成，其中很重要的方面是对民众公共权利的保护，而我们历来的政府政治体制改革没有把握住这个要害。公权力的边界应该是公民说了算，而不是国家机构自己说了算。除此之外，政府内部需要权力的制衡，立法权力和司法权力需要分工。政府机构改革的关键，不是职能部门的大小，而在于权力是否得到监督。腐败产生的原因，最主要的就是权力不受监督，监督权力机制是约束腐败最有效的办法，现代化的国家是用法制和民主原则构筑的。监督机制的建立包括开放舆论监督、开放官员的选拔过程，以及用社会关系的网络来监督国家机关。比如环境污染需要环保组织的介入，有些地方污染企业贿赂了环保局，社会组织的介入会监督这种腐败现象。改革的最大阻力就是公权力本身抗拒公权力的改革。目前更多的是行政主导，某些官员集团本身反对改革就是症结所在，“大部门制”作为行政改革是好的立足点，但对遏止腐败作用不大。

（摘自《财经时报》）