汪玉凯详解“大部门制”

“十七大为大部门制改革破题”

记者:十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”，那么什么是“大部门制”？它是在怎样的背景下出现的？

汪玉凯:大部门制就是整合职能和管辖范围相近，业务性质雷同的政府部门，在此基础上组建一个更大部门的管理体制，其管辖范围较宽，侧重于横向的宏观管理。可以说，十七大报告给大部门制改革“破题”。

计划经济下的政府管理，鲜明特征之一就是部门设置特别多，比如当时的机械工业部下有九个部，有管常规机械的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的。那是典型的计划经济产物。

随着计划经济解体和市场经济确立，政府部门必然进行调整，现在的政府架构与计划经济时代已大不相同，但和成熟的市场经济国家相比，部门设置还是较多。现在，民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，但美国的运输部就包含了海、陆、空运输，甚至在一些国家把邮电也放在运输部的管辖中。这体现了“大运输”的概念，再如美国农业部的职能，涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局，体现出“大农业”概念，管辖范围比较宽。

记者:是否可以说，市场经济是实行大部门体制的驱动力？

汪玉凯:是的。从计划经济向市场经济的发展，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就是大部门制管理模式。过去5次政府机构调整，也在朝这个方向努力；十七大报告提出大部门制的管理体制，意味着政府机构改革目标已经非常明确，下一步政府机构的整合调整，将逐步按照大部门制的模式进行。

大部门制与“小政府”不冲突

记者:我们常说市场经济是“小政府，大社会”，小政府跟“大部门制”是什么关系？

汪玉凯:“小政府，大社会”是一个形象的描绘，是人们期盼政府规模不要太大，不要把更多的钱花在政府自身；但政府的规模和管理能力的大小，必须和它承担的责任相适应。

现代社会，社会分工越来越细，出现的新领域需要政府管理。如伴随网络的出现，有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体，对社会影响非常大。过去政府没有这方面的管理，现在政府就要配上专业人才，对网络进行适当的管理和引导。这不是说简单用“小政府，大社会”理念就可以说明问题的。所以“小政府，大社会”和大部门制是两个概念。

即使在“小政府”内部，它也不可能是“一锅粥”，而是有好多部门，各司其职，对社会进行管理或提供服务。同样，即使政府规模较小，内部也需要科学设置部门。而大部门制适应了市场经济发展和科学设置部门的管理模式，这和追求“小政府”的目标并不冲突。

大部门决策执行监督成难题

记者:大部门制在行政管理体制改革中处于什么位置？

汪玉凯:十七大报告提大部门制管理，是放在“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”上的，这就意味着大部门制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，在这个基础上建立权力机构和运行机制。

记者:大部门制模式和决策、执行、监督权如何有机结合？

汪玉凯:这可能是下一步机构改革的难题。在我看来，大部门制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部专门行使决策权，有些部专门行使执行权，有些部专门行使监督权。二是大部门制内部机构的分工:有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。

国外政府机构实行决策和执行相分离，就是大部门制内部权力的分离，大部门制内部少量机构行使决策权，更多部门是执行机构;执行机构内部可以引入市场机制，这些机构的一把手叫总经理而不叫局长。根据担负的任务申请经费，确定人员编制，在一定范围内可以自行支配。这是大部门制内部的决策和执行方面的状况。

我们未来调整结构，更多是在大部的内部，将来有可能会有一些机构行使监督权。内部权力分开后，如果形成良性有效的监督机制，是最好的。比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。财政部很想要这个权力，但国务院不给财政部。财政部不能既当裁判员又当运动员：你可以制定、调研政府采购政策，但不能具体执行;执行权应该交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。

记者:这种大部门内部的执行、决策和监督，一旦被突破，外部制约机制能不能跟上？

汪玉凯:我们有行政监察系统和预防腐败机构，检察系统和党的纪律检查机构，这是体制内的“外部”。外部对大部的制衡作用，仍然会更细化到对决策、执行和监督的监督。此外还有社会监督，如公民、媒体等。

记者:我国行政机构改革改了好多次，精简部门好多次，但每一次都容易陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，大部门制跟以前的机构整合主要区别在哪里？

汪玉凯:大部门制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。大部门制如能推行，就有釜底抽薪的味道。

发改委模式亟待大部门制改革

记者:发改委就是把若干政府部门整合到一起的“大部”。但据观察，很多地方官员现在不跑国务院，只跑发改委，要钱、要物、要政策，使得发改委成了“小国务院”。大部门制改革会继续走发改委模式吗？

汪玉凯:发改委模式不能简单等同于大部门制，两者是有差别的。发改委主要是国务院的综合协调部门，几乎和每个专业部门都有关系，劳动和社会保障部、卫生部、教育部……所有这些都和发改委的某个处、司对应。我觉得在我们这样的管理模式下，发改委究竟应该以什么样的方式存在，如何发挥综合协调职能是需要认真研究和解决的，甚至可以发挥各方面的作用，进行广泛的讨论。从这个意义上说，我不认为目前我国发改委的运作模式就是大部门制的模式，恐怕要认真研究如何调整和改革这种运行机制。我举一个例子，我们机构改革中，把专门负责经济体制改革的部门合并到了发改委，现在看来，这样把整个体制改革方案设计的部门放在一个机构内，不一定合适，这个部门应该是超越部门的，如果放在一个部门内，很容易受到部门利益的影响，而影响到改革政策的公正和公平。因此，目前发改委这种模式，我认为是需要按照新的大部门制的改革思路，进行统筹改革。

记者:怎么说？

汪玉凯:首先不应把体制改革方案设计的职能交给发改委，应该把它拿出来，因为发改委内部设计改革方案很难能超越部门利益，所以要对部门利益进行制衡，否则不利于下一步改革。

阻力来自部门利益和经验不足

记者:推进大部门制改革，阻力来自哪里？

汪玉凯:部门利益是最大的阻力。比如2007年在两会期间，有的人大代表就建议将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”，但真的要这样整合恐怕难度还是很大的。

另外，“大部”内部决策、执行、监督机构如何设置，权力如何划分？我们过去毕竟没有这方面经验，也是我们遇到的难题。

大部门制改革应循序渐进

记者:这种情况下，大部门制改革是否注定不宜一步到位，而是循序渐进？

汪玉凯:我同意这个看法。首先应该从职能交叉突出、外部反映呼声大的这样一些部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构的调整和功能的定位进行有机地结合。

记者:大部门制改革是从部委层面开始，还是在地方先试点后推开？

汪玉凯:我们是单一制国家，上下级步调一致，所以中央要先行一步。2008年3月份新一届政府的组建，就应体现十七大报告精神。所以首先会从中央推行，然后一步步完善，然后在地方推行。

大部门制改革2008年春有望推进

记者:大部门体制改革有没有具体的时间表？

汪玉凯:2008年3月份新一届政府的组成应该是一个看点，应该会按照大部门制思维来组建，这是毫无疑问的；但能否一步到位，还不好说。我估计可能首先在矛盾比较突出、相对集中、比较让人头疼的政府部门先搞，然后看改革的成效或者条件，逐步扩大范围。

寓大部门制于政治体制改革中

记者:谁作为大部门制改革主持人能超脱部门利益？

汪玉凯:中央编制委员会及其办公室。它既管编制，也管各部门职能配置。

记者:任何改革若要取得成功，都不能单兵突进；要搞好大部门制改革和行政管理体制改革，你认为应该有哪些配套措施的跟进？

汪玉凯:首先我建议中编办在设计机构改革方案时建立直属于更高层的专家委员会，借助专家力量，使整合性的大部门制方案经过充分论证，再给最高领导决策，最大限度减少领导者个人喜好因素，坚持科学性，立足长远，用制度规范大部门制改革。

从更深层次来看，大部门制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大、政协等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。比如文化部、广电局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，政府权力要与中国共产党的权力有效对接分工。我认为应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，这样更能从结构上深层次调整，因而更具有长远性。

(摘自《成都商报》)