制度不能让老实人吃亏

　　要将“胡萝卜”和“大棒”有机结合起来，对老实人办老实事的，要真正给予鼓励和支持，“胡萝卜”要甜起来；对于违反法律的行为，要严格明确责任，“大棒”要真正硬起来
　　
　　提高行政执行力，最根本要靠制度来规范。当前，影响行政执行力的原因很多，激励约束机制不健全，赏罚不分明是一个重要原因。这里既有制度不健全不完善的问题，又有制度执行不力的问题。
　　从制度本身来看，一些制度存在利益导向上的偏差。
　　以土地管理制度为例，1998年以来，我国提出：要用世界上最严格的制度管理土地。为此，创设了土地用途管制等一系列法律制度，试图以此遏制乱占耕地的歪风。但同时国家又规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。由于缺乏有效监督，土地出让金大多数被用于城市建设和本地的福利待遇，而没有用于耕地开发。这种“多卖地多得益”的土地收益分配办法，客观上鼓励着多占耕地的行为，使“世界上最严格的土地管理制度”形同虚设。再拿环境监管制度来说，虽然我国环境保护法制定了排污总量控制、排污许可证、环境影响评价等制度，但由于地方财政是采取“分灶吃饭”的制度，地方干部生活条件好坏、工资水平高低直接取决于地方政府的财政状况。只有实现经济高速增长，才能改善本地财政状况，才能提高当地干部的收入水平，才能显示自己的政绩，才能多得选票。所以，真正抓环保的老实人，把资金用在污染治理上，不但影响发展速度，而且影响政绩，甚至因影响了财政收入而得不到本地干部的拥护支持。在这种环境下，环保法律很难发挥作用。
　　
　　再从制度的实施来看，“老实人吃亏，不老实的人占便宜”的情况屡见不鲜
　　例如，2005年，国家环保总局刮起了“环评风暴”，处罚了一批违法企业。但是，2006年上半年就有40%的项目在土地征用、环境影响评价和审核程序上，不同程度地存在着违法违规的现象。有的县级环保部门审批的建设项目环境影响评价执行率只有30%到40%。以二氧化硫的污染控制为例，该年上半年新上马的燃煤机组达3200万千瓦，但是同步运行脱硫装置的只占一半。这些并没有受到应有的处罚。“杀一儆百”，“杀鸡给猴看”，“谁撞在枪口上谁倒霉”，成为民间形容执法现状的口头禅，发动某某“风暴”和“攻势”往往是一些政府部门惯常的工作方法。如此执法，受到处罚的概率只占违法行为的百分之几，受到制裁的永远只是极少数“不够机灵”或者“不识时务”的违法者，这在客观上助长了一些地方的违法行为。
　　
　　解决问题的根本出路在于加强制度建设，强化制度的导向功能，健全激励约束机制
　　一方面，要进一步完善制度。要将“胡萝卜”和“大棒”有机地结合起来，对老实人办老实事的，要真正给予鼓励和支持，“胡萝卜”要甜起来，对于违反法律的行为，要规定明确、严格的法律责任，“大棒”要真正硬起来；要平衡好主体的权利义务关系，改变法律只管企业和老百姓，政府及其部门只享有权力不承担责任的状况，切实解决政府领导违法难究、违法不究的问题；加强制度间的协调配套，维护制度的严肃性、稳定性，防范执行中的随意性。
　　另一方面，制度的执行必须做到惩奖分明。有效打击犯罪是最积极的预防犯罪。对违法犯罪的领导干部的处理，要贯彻“不能手软”的原则。邓小平同志指出，违法犯罪活动猖獗，关键是打击不严，即“下不了手，对犯罪分子打击不严、不快，判得很轻。”对党政高级干部尤其不能手软。他指出：“越是高级干部，越是名人，他们的违法的事越要抓紧查处”。与此同时，对于那些老老实实做人、老老实实办事、坚持科学发展观的优秀干部，要真正提拔重用。对于资源节约型、环境友好型的企业，要给予必要的扶持，为他们的发展创造良好的法制环境。（作者系全国人大环资委法案室主任）