统筹发展能力评价理论探讨

　　本文为山东社科规划研究项目05CJZ08
　　
　　【摘要】笔者根据统筹发展能力的构成要素，将统筹发展能力分解为七个子系统，统筹发展能力表现为这些子系统能力相结合的一种综合能力。本文对此进行探讨。
　　
　　统筹发展是党的第十六届三中全会首次提出的一个重要的发展理论。其核心是“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展及统筹国内发展和对外开放。它是总结我国改革开放20多年来的实践经验、适应新形势的要求及针对我国经济社会发展中存在的突出问题提出来的，也是新世纪进一步确定改革目标的出发点和归宿。它丰富和升华了我国的发展观和改革观。“五个统筹”不仅是对客观世界真实的认识，也是我国全面建设小康社会的指导思想。它是一种新的发展观，充满了协调与统筹的思路，充满着辩证法。它要解决的问题的实质是在全面建设小康社会和实现现代化的进程中，选择什么样的发展道路和发展模式，如何发展得更好的问题。由此可见，“五个统筹”既是个理论问题，也是个实践问题；既需要在理论上进行系统研究，也需要在实践中进行探索。目前，关于统筹区域发展、统筹经济发展、统筹城乡发展等问题已有不少的研究成果。但这些研究都是从五个统筹的某一个方面进行的，它们之间相对独立，没有将“五个统筹”作为一个整体进行系统的研究，专门针对“统筹发展能力”理论问题及“统筹发展能力统计和评价监测问题”的研究则更不多见。在这诸多问题中，统筹发展能力理论问题是进行统筹发展能力统计和评价监测、继而进行成效宏观调控的基础性问题，又是当前迫切需要解决的问题。
　　
　　一、统筹发展能力的系统结构
　　
　　统筹发展是我国今后一个长期的经济社会发展战略，实施统筹发展战略关键要做到统筹兼顾，着眼点在于提高统筹发展能力。统筹发展能力是从系统论的角度提出的一个宏观概念，是指社会经济大系统随着时间的推移能够达到的良性运行能力。社会经济大系统从空间上讲是一个开放的系统，即：包括东中西部、城市和农村等国内社会经济系统；从内容上讲，除了包括社会、经济、科技等子系统外，还包括对外开放系统、国内经济社会与国际的交流合作等；从更大的系统范围来看，社会经济系统又是整个自然生态系统的重要组成部分，其发展不能与自然生态系统相割裂，是一个与自然生态系统紧密相关的开放系统。
　　由此可见，五个统筹发展实质上涵盖了两个层面的问题。统筹城乡发展和统筹区域发展属于外延层次的发展问题，而其他三个统筹则是从内涵角度提出的发展问题。在城乡、区域的协调发展中，都离不开城市内部、乡村内部、区域内部经济与社会发展相适应，与自然环境相适应；在城乡、区域的协调发展中，都要充分利用两种资源、两个市场，处理好国内发展（区内发展）和对外（国外、区外）开放之间的关系。
　　统筹发展能力又是一个动态的概念，正如西方的一句谚语所说：现在背负着过去的负担，怀着未来的身孕。发展作为一个循环往复的动态过程，势必要以过去的发展结果为出发点，在本期的发展战略指导下组织各项活动，形成一定的结果。而这一结果又将成为下期发展的出发点。一个国家或地区的统筹发展能力会随着时间的推移而变化，其变化的方向是增强或减弱，完全取决于国家或地区实施统筹发展战略的情况。因此，统筹发展能力的系统结构与统筹发展战略的内容是紧密联系的。
　　根据笔者对统筹发展能力含义的分析，可以将统筹发展能力的系统结构从时间、空间和内容三个维度上去描述（如图所示）。
　　
　　
　　（一）从时间维度看
　　统筹发展能力是一个动态的变化过程，是区域经济社会发展过程中多年积累形成的东西。统筹发展能力的形成首先需要有条件，即“统筹发展的条件”。具体包括三个方面：１.自然条件，如自然环境、自然资源和地理位置等；２.制度环境，主要包括市场环境、政治和经济制度等；３.政策条件，主要体现为政府管理的能力。
　　
　　（二）从空间维度看
　　结合我国多年经济社会发展战略的演变过程，统筹发展主要有两种对比空间。１.不同地区（或经济区域）的空间，具体体现为不同的省市（自治区）或进一步细分到城市区域和县级区域；２.城乡的划分空间，由于我国是一个脱胎于农业的工业化过程中的人口大国，在经济发展过程中，城市发展空间呈现日益扩大的趋势，而农村发展空间则趋于相对缩小。但是，这个过程（即城市化进程）是一个漫长的过程，必然伴随着我国经济社会发展的整个过程。不同的空间划分是由于不同的发展战略需要，本质上没有差别。
　　
　　（三）从内容维度看
　　统筹发展能力的内容就是统筹发展的对象，具体包括统筹经济与社会发展、统筹人口与自然发展、统筹国内发展与对外开放。
　　统筹发展能力的核心部分是社会经济系统，而社会经济系统的统筹发展能力主要体现在经济协调及经济社会协调发展能力上。评价经济是否协调发展的标准是看经济发展目的的实现程度，即人民生活质量提高的程度和全面小康社会的实现程度。在经济协调发展的同时，社会要进步，从单纯的经济观点来讲，不可能达到全面小康，只有同时实现经济与社会的协调发展、民主法制、和谐社会，同时实现物质文明、精神文明和政治文明。经济协调发展及经济社会协调发展是统筹发展的基本内涵；从外延上看，统筹发展还包括城乡、地区之间、国内发展和对外开放的空间发展关系。目前我国的经济发展已经融入到全球经济发展之中，处理好国内发展与对国外开放的关系具有特殊的意义。实现经济与社会的协调发展，只能保证当代人的福利，还应考虑人类的长远利益，那就是经济社会的可持续发展问题，即人类与自然的关系问题。人类必须认识到自己赖以生存的自然环境具有惟一性，要正确对待人与自然的关系。
　　
　　二、统筹发展能力评价体系的构建
　　
　　在统筹发展能力的系统中包括七个方面的具体要素。这些构成要素可以先从统筹发展的条件、过程和结果方面分别考察，然后再从统筹发展能力的空间和内容方面细分。统筹发展的条件分为两个要素，一是统筹发展的环境因素（包括自然条件和制度环境）；二是统筹发展的政策条件，主要表现为政府统筹发展能力。从统筹发展的过程方面讲，统筹发展能力可以分为四个要素，一是区域协调发展能力；二是城乡统筹发展能力；三是经济与社会协调发展能力；四是人与自然协调发展能力。对统筹发展的结果，按照“以人为本”的科学发展观来讲，统筹发展的最终目的是实现人民群众生活质量的提高，因此笔者用“人民生活质量”来反映统筹发展的结果。
　　
　　（一）统筹发展的环境因素，包括自然条件和制度环境
　　自然条件具体又分为自然环境、自然资源和地理位置等。这是经济发展的外在因素，自然环境条件的差异会影响到对人力资源和资本的吸引力大小；自然资源的丰富程度会直接影响地区经济的开发和经济结构；地理位置本身就是区域经济发展战略地位的决定因素之一。制度环境可以分为市场环境、政治制度和经济制度等。市场环境也可以看做是经济制度的一部分，市场环境是企业、政府和消费者进行经济社会活动的条件，在整个经济社会发展中起到发展平台的作用，是统筹发展的前提。比如市场竞争主体的公平程度、市场信息的易得程度、金融市场的完善程度、人力资源的流动成本、市场机制的健全程度等，都会直接或间接地影响到区域统筹发展能力的形成。
　　
　　（二）统筹发展的政策条件，主要表现为政府统筹发展能力
　　政府是政策的制定者和组织实施者，这是经济发展过程中政府的基本职能。政府制定的政策适合当前经济社会发展，就会起到促进经济社会发展的作用，否则就会阻碍经济发展。由于我国实行的是社会主义市场经济制度，政府在经济发展过程中一直起着主导的作用。政府掌握着巨大的社会经济资源，有能力进行大规模的经济建设和社会管理。尽管在市场经济体制形成过程中，企业的市场主体地位逐步形成，但在统筹发展战略的实施过程中，政府的主导作用仍然是第一位。也就是说，我国统筹发展战略是在政府主导下的经济发展战略，同时发挥市场机制和企业的主体作用。因此，统筹发展能力必然首先表现为政府对经济社会统筹管理能力，具体又包括政府的财政能力、政府的组织能力和政府部门自我管理能力（公务员的素质和廉洁自律程度）等。
　　
　　需要说明的是，统筹发展能力虽然表现为政府统筹管理能力，但又不能单纯理解为政府的能力，统筹发展能力还表现为区域经济自身的协调性和市场经济机制的健全程度。政府的能力是带有主观性的现实，是可能人为改变的，而区域经济自身的协调性和市场经济机制则需要通过经济社会发展过程的长期积累才能形成，决非一日之功。只有不断完善社会主义市场经济体制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善政府社会管理和公共服务职能，才能真正提高统筹发展能力。
　　
　　（三）区域协调发展能力
　　从各省（市、区）的角度，着眼于对各区域内经济协调发展能力的考察上。由于我国地理区域非常广阔，要研究区域协调发展能力问题，不能仅从全国东、中、西部或各省市区这样大的空间研究区域之间的协调发展问题，更应该从各区域内部研究区域经济的协调发展。在一定程度上，区域内经济发展协调得好，经济发展质量就高，更有利于区域经济之间的协调发展。
　　
　　（四）城乡统筹发展能力
　　经过50多年的经济建设，我国已经具备了较强的经济实力，人民生活水平也有了很大提高。但是，一个不能忽视的现实问题就是农村经济社会发展问题。农村中生活着三分之二以上的人口，但是他们中的相当一部分人还没有解决温饱问题。这与我国过去经济发展过程中没有统筹兼顾农村发展有直接关系。统筹城乡发展的关键在于解决“三农”问题，统筹城乡发展的目标是实现城乡一体化。城乡统筹发展具体包括许多方面的内容，有统筹经济发展、统筹社会发展、建立统一的城乡市场体系，城市化发展和缩小城乡差距等。
　　
　　（五）经济与社会协调发展能力
　　社会发展与经济发展就好比是鸟之两翼，只有经济发展没有社会发展是飞不起来的。社会发展问题包括许多方面，如就业问题、教育卫生问题、社会保障问题、文化事业发展问题、落后与贫困地区发展问题等。从国家宏观调控目标来看，除了发展经济和稳定物价的目标之外，提高就业率是一个非常重要的政策目标。在发展经济的同时，解决劳动者的就业问题是经济与社会协调发展的一个基本要求。教育问题具体又分为基础教育、中等教育、高等教育和职业教育等。目前我国基础教育特别是义务教育问题还没有很好地解决，许多地区还有大量失学儿童，即使是已经普及了九年义务教育的地区，教育的公平性问题仍然没有解决。只有城市中的部分学校和部分农村地区配置了较好的教育资源，大部分农村地区教育资源数量明显不足，教育质量相对较差。在卫生方面，同样存在诸多问题。除了众所周知的公共卫生体系需要进一步健全外，卫生资源的不合理配置和巨大消费同时存在，导致众多人群难以享受到应有的卫生服务。社会保障问题更是一个让政府部门头痛、让老百姓揪心的社会问题。总之，随着经济的发展，政府管理部门必须重视社会公共事业的发展问题，解决好老百姓关心的教育、卫生、社会保障及公平分配等问题。
　　
　　（六）人与自然环境协调发展能力
　　人与自然环境的协调发展问题是关系到经济社会可持续发展的根本问题。提高人与自然协调环境发展能力是指在经济社会发展中要注意处理好经济建设、人口增长与资源利用和生态环境保护的关系，通过建设资源节约型、生态保护型社会，在确保生态平衡和环境良好的基础上，实现经济的持续稳定增长和人民生活的富裕安康。具体包括两个大的方面，一个是实现人口的可持续发展，一个是建立自然环境的良性生态循环。从人口自身发展角度，要保持人口增长与自然环境承载力相适应，既要保证当代人的利益，又不能损及子孙后代人的利益。在自然环境方面要注意环境保护和资源节约，尤其是关系人类发展的关键资源，如土地、水、能源、空气等。要大力提倡资源节约，推行循环经济发展模式，要注重环境污染的综合治理和事前防范，完善建设项目的环境评估制度。
　　
　　（七）人民生活质量
　　统筹发展的根本目的在于提高人民生活质量，这是“以人为本”的科学发展观的核心思想。通过统筹发展，人民生活质量应当达到什么标准？如果从我国近期（未来20年左右）经济社会发展的实际可能来说，就是实现全面小康，让全国人民都能过上小康生活。值得注意的是，经济发展并不能自然地实现全面小康，只有通过政府的宏观调控，才能在保证经济快速发展的同时，实现社会分配的公平合理，才能保证大多数人都能享受到经济发展的成果。因此，如何兼顾“效率”和“公平”，是政府管理部门面临的一项重大课题。
　　统筹发展能力的含义十分丰富。从统筹发展的内在联