论我国高校内部控制的建立

　　【摘要】本文分析了建立高校内部控制的必要性，提出了建立高校内部控制的思路，针对建立过程中存在的问题，提出相关建议。
　　
　　内部控制思想具有悠久的历史，但其真正的产生是在18世纪产业革命之后，是企业大规模化和资本大众化的结果。随着企业外部竞争的加剧，规模日益庞大的企业为了对内加强管理、对外满足社会需要而不断发展内部控制，随着理论研究的不断深入，内部控制的内容得到不断丰富和发展。至今为止，内部控制的发展经过了五个阶段，即20世纪40年代前的内部牵制（萌芽期）；20世纪40年代末至70年代的内部控制制度（发展期）；20世纪80年代至90年代的内部控制结构（过度期）；20世纪90年代以后的内部控制整体框架（完善期）；2003年以后的企业风险管理（成熟期）。国内外对企业内部控制进行的研究比较多，企业内部控制体系基本形成，对提高企业的信息质量具有重要的意义，但对高校是否建立内部控制以及如何建立内部控制的研究却很少。改革开放以来，在我国，高等教育事业的发展异常迅速，这必然要求各高校加大资金投入，提高资源配置效率，办学风险相继出现。高校应对风险建立相关的防范措施，需要建立完善的内部控制制度。
　　
　　一、建立高校内部控制的必要性
　　
　　内部控制对规范单位会计行为，保证会计资料真实、完整；堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护单位资产的安全、完整；确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行具有重要作用，从企业内部控制的国内外实践中可以很清楚地看到内部控制的作用。随着我国高校自主权的逐步扩大，我国高校在从事教学科研活动的同时，还可以开展对外投资、合资、租赁、创办校办企业、基本建设投资等经济活动。其资金使用已经涉及到教学科研、物资采购、基本建设、后勤保障、产品生产等方方面面。
　　据中国社科院的一份调查显示，2005年以前全国公办高校银行贷款总额接近2000亿元。2007年4月17日人民网——人民日报报道：近年来，湖北高校多名领导干部因腐败“落马”，如湖北美术学院原副院长李泽霖、三峡大学原党委书记陈少岚、湖北大学原副校长李金和、武汉大学原网络教育学院院长郭学理、华中科技大学同济医学院附属协和医院原副院长刘其泰……北京市海淀区法院做过一个统计，2004年至2006年间，该法院受理涉及高校教职工职务犯罪共计20件28人。其中，2004年1件1人，2005年4件6人，2006年15件21人，案件平均增长率为287.5％。涉案高校多达14所，最高犯罪金额为100万元。这些案件的发生与高校内部控制缺失存在很大的关系，往往是由于内部控制薄弱原因造成的。高校的职务犯罪频发，引起了社会的广泛关注，加强高校内部控制的建立具有重要意义。
　　
　　二、建立我国高校内部控制的思路
　　
　　（一）建立我国高校内部控制应借鉴企业内部控制，要先定位高校内部控制的目标
　　笔者认为，高校建立内部控制不应局限在财务内部控制方面，应该避免企业内部控制过程中所经历的内部会计控制的弯路。在制定高校内部控制时，应站在学校管理的层次、从学校管理角度来制定。因此，高校内部控制，应该是由党委、行政、全体师生员工共同实施的、旨在合理保证实现以下基本目标的一系列控制活动：一是学校发展战略；二是经营的效率和效果；三是财务报告及管理信息的真实、可靠和完整；四是资产的安全、完整；五是遵循国家法律法规和有关监管要求。在这里要特别强调的是高校内部控制是为学校的发展服务的，首要的目标是学校发展战略服务；其次，高校的办学思路应从管理学校转变为经营学校，为此，内部控制应为提高学校资金的使用效率、管理的效率和效果服务。高校在制定内部控制时要站在一个较高的层次上。
　　（二）在借鉴企业内部控制的同时，要有所创新
　　1．内容上要创新。由于高校不同于企业，是事业单位，但又有自己的校办企业，它又不完全与一般事业单位一样，为此在内容上要大大充实，既要考虑企业内部控制的内容，还要关注高校这个特殊事业单位的特点，使高校内部控制制定的内容具有针对性、实用性。2.体系上要创新。企业内部控制包括基本规范、具体规范和应用指南，在借鉴的基础上要创新，还应研究、制定评价标准和配套实施办法，形成全方位、立体性的内控体系。3.机制上要创新。我国高校内控体系建设任务是一个新任务，要求相关各方面通力合作，从立法规范、标准建设、宣传培训、组织实施到监督检查等方面建立一个良好的沟通协作机qioRsFyv6rZ9oIemS5rnbkpZQCICt88Kf+rjQBWcPIE=制，避免单纯从某一局部、某一方面入手可能造成的局限和被动。
　　
　　三、建立我国高校内部控制中存在的问题
　　
　　笔者对一些高校典型案例进行了研究，认为高校内部控制存在的主要问题有：
　　（一）高校内部控制的观念狭隘，还停留在内部会计控制的观念上
　　国外在20世纪80年代末，就放弃了内部会计控制的提法（方红星，2002；唐予华等2004），但目前在我们国家还是注重内部会计控制，特别是在形式上制定的还是内部会计控制规范。内部会计控制其实是一个会计作业流程的方法控制，而内部控制却是一个包括理念、机理、程序、框架、方法等在内的复杂的系统，二者的定位是大不一样的。（邓春华，2005）我们已经对此有了清醒的认识，2006年7月15日，财政部会同有关部门发起、成立企业内部控制标准委员会（财会[2006]11号），研究制定我国企业内部控制规范。草拟了《企业内部控制规范——基本规范》和17项具体规范（征求意见稿）。但该内部控制规范只是针对企业设计的，还没有针对高校的内部控制规范。高校所适用的还是2001年6月23日实施的《内部会计控制规范——基本规范(试行)》，该规范第三条规定：本规范适用于国家机关、社会团体、公司、事业单位和其他经济组织。
　　（二） 高校对建立内部控制不够重视
　　高校对内部控制不重视的原因有：1.我国缺乏相关的法规，没有规定高校必须建立内部控制；2.高校的领导对内部控制的基本理论不熟悉。这一方面是由于内部控制还只是停留在内部会计控制的基础上，没有形成内部控制的基本规范，人们对内部控制还不太熟悉；另一方面是由于高校领导大多是某一方面的专家，而对内部控制了解得比较少，甚至对内部控制还存在偏见。
　　
　　四、我国高校内部控制建立中存在问题的原因分析
　　
　　（一）内部控制的理论研究滞后
　　1.内部控制理论的研究起步较晚。从前面的论述中可以看到，我国内部控制的起步比较晚，发展比较慢，对内部控制的理论还没有进行系统的研究。财政部刚刚发布的《企业内部控制规范——基本规范》和17项具体规范还只是一个征求意见稿，终稿还没有具体确定。
　　2.研究者各自为政，内部控制规范体系尚不够完整。无论是《会计法》、《内部会计控制规范》还是特殊行业的相关内部控制规范，都是从某个方面对内部控制做出规定，对内部控制缺乏系统研究，无法形成一个成型的内部控制规范框架体系。即便对什么是内部控制，各种规范的定义也不一样。
　　（二）内部控制的理论研究成果没有得到有效的推广
　　内部控制的理论研究成果必须得到有效的推广，才能发挥它的作用。目前我国的推广环节比较薄弱，表现在我国许多学校特别是在财经院校本科课程体系内还没有开设内部控制的相关课程。根据笔者对国内几所财经大学的调查显示，没有开设内部控制课程的占多数，只是在《审计学》课程中有一章涉及到内部控制。在会计人员的后续教育中，对内部控制的规范讲授的多，理论讲授的少，并且学习效果没有保证，影响了内部控制理论的推广。而且，由于对内部控制的建立健全起决定作用的各单位领导不参加后续教育，内部控制的推广受到很大的影响。
　　
　　五、建立我国高校内部控制的措施
　　针对高校内部控制存在的问题，加强高校内部控制的建立已势在必行。笔者认为，应从以下几个方面进行。
　　（一）加强内部控制的理论研究
　　针对我国的内部控制理论研究起步晚、研究者各自为政等问题，应该借鉴国外内部控制成熟的理念，由各有关部门的有关专家学者共同研究建立我国高校的内部控制规范。统一内部控制的基本理论体系，避免目前各自为政的情况；要加强高校内部控制规范建设，借鉴企业内部控制规范的形式，由财政部或教育部组织内部控制、会计、审计等相关方面的专家研究建立高校内部控制规范。
　　（二）制定统一的高校内部控制规范
　　目前，高校依据的内部控制规范是2001年的《内部会计控制规范——基本规范（试行）》，由于该规范适用的范围比较广，对高校来说不具有针对性。由于高校具有企业和事业的双重特点，因此需要制定高校内部控制规范，该内部控制规范包括基本规范、具体规范和应用指南。在基本规范中主要规定高校内部控制的基本目标、基本要素、基本原则和总体要求，是制定具体规范和应用指南的基本依据。具体规范和应用指南根据基本规范制定，是对高校有效执行基本规范作出的具体规定和应用说明。
　　具体规范应当包括：货币资金、实物资产、工程项目、固定资产、无形资产、采购与付款、筹资、成本费用、担保、预算、人力资源政策、计算机信息系统、内部审计、合同、科研经费、校办企业等经济业务的控制规范。
　　（三）加强内部控制理论研究成果的推广
　　加强高校内部控制的推广环节，在我国财经院校本科课程体系内要开设内部控制的相关课程；在会计人员的后续教育中，既要加强对内部控制基本规范的讲授，还要加强对内部控制规范建立的培训，特别是要加强对我国高校相关领导的培训，提高他们对内部控制的重视程度。