地方性法规与政府规章立法权限研究

　　应当说，法律对地方性法规和政府规章两者立法权限的规定，原则上是清楚的，但在实践中又往往界限模糊，不易区分。为了更好地促进地方立法工作的有序开展，进一步提高地方立法的质量和水平，充分发挥地方性法规和政府规章的应有作用，有必要对两者的立法权限问题进行深入研究。
　　
　　一、地方性法规与政府规章立法权限容易混淆的问题
　　
　　按照法律规定，虽然地方性法规与政府规章在立法主体、立法程序和法律效力上不同，但由于两者所调整的对象、内容和事项，在许多方面是相同或交叉的，有些问题又比较复杂，在立法实践中，确实存在着具体界限容易混淆的问题。有的应由人大制定法规的事项，如劳动就业、社会保障等，却由政府制定了规章；有的应由政府制定规章的事项，如城市限制养犬、禁放烟花爆竹等，却由人大制定了法规。目前在一些地方，既存在着政府规章超越调整权限的问题，也存在着地方性法规扩大调整范围的问题。而立法权限不清，一是容易造成立法上的越权、侵权、推诿等现象，为保护部门利益提供可乘之机；二是势必造成立法成本的增加和立法资源的浪费，影响立法效率和水平的提高；三是模糊了地方国家权力机关与行政机关的职权，影响地方国家机关相互间的协调有序运转。
　　地方性法规与政府规章两者立法权限在实际工作中难以界定，既有主观原因，也有客观因素，概括起来主要有以下几个方面：
　　(一)从法律方面看，法律规定比较原则、不够具体。地方组织法第四十三条规定的省级人大常委会“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规”，第六十条规定的省级人民政府“可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”，都没有指明各自立法事项的权限范围。在2000年颁布实施的立法法中，虽然对各自的立法事项的权限范围做了规定，却存在着有些事项重复、有些事项难以界定的问题。比如立法法规定，地方性法规的立法权限和政府规章的立法权限中，两者第一项都包括为执行法律、行政法规可以进行立法，而哪些应由人大制定地方性法规，哪些应由政府制定规章，法律并没有作出明确界定。第二项中规定的“地方性事务”和“具体行政管理事项”如何理解和区分，也没有作出明确的界定，这就给实际操作带来了困难。
　　(二)从客观方面看，我国的政体是人民代表大会制度，人大是国家权力机关统一行使国家权力，政府是国家权力机关的执行机关和行政机关，两者虽然职责分工不同，但行使职权的出发点和目标是一致的。在立法方面，两者所调整的对象都包括本行政区域内的公民、法人、国家机关和社会团体、企业事业单位等，调整的事项也都涉及经济、教育、科技、卫生、体育、环保、民族、民政等内容。这就容易造成实际工作中难以区分的情形。
　　(三)从主观方面看，首先，地方立法实践时间不长，立法经验还不足，对立法法规定的两者立法权限的研究也不够深入，尚未形成统一的认识。其次，地方立法中还存在一定的功利现象，有的地方人大盲目追求立法速度和立法数量，一些本应由政府规章解决的问题，却列入了人大立法范围；有的政府部门为强化部门职权，保护部门利益，加大推行工作的力度，也竭力通过人大立法来制定行为规范。再次，有的地方在改革发展中经常出现一些亟须人大立法进行规范的问题，由于人大立法受到立法计划、立法程序、立法时间等方面的限制，有的为了应急就采用政府规章的形式加以解决。
　　
　　二、区分地方性法规与政府规章立法权限应掌握的基本原则
　　
　　面对复杂的社会关系和生动的社会实践，要在立法工作中严格区分人大和政府的立法权限确实比较困难。根据人大和政府的性质、职权范围和立法工作实践，我们认为，为了更好地区分两者的立法权限，首先要在指导思想上把握以下几项原则：
　　（一） 必须符合人大统一行使国家权力的政治体制。我国是人民当家作主的社会主义国家，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。政府作为国家权力机关的执行机关和行政机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这种产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系，反映在立法上，人大的立法是决定和规范具有全局性、根本性和长远性的重大事项，具有决策性和创制性的特点；政府立法一般是为保证上位法和本级人大及其常委会决议的执行而制定的行政措施和程序，具有从属性、执行性和具体性的特点。因此，人大立法在地方立法体系中具有主导地位，对政府立法负有指导、监督之责，在层次上高于政府立法行为。
　　（二）必须符合人大和政府的法定职权。我国宪法和地方组织法等法律对人大和政府的职权做了明确规定。立法法对两者的立法权限也作了原则的规定。在具体实践中，必须全面理解和准确把握法律精神，对需要立法的事项进行深入研究和细致分析，认真按照立法法规定的各自立法范围行使立法权，避免产生侵权、越权或推诿扯皮现象，保证所制定的法规和规章符合法律要求，切实维护国家法制统一。
　　（三）必须符合具体情况和实际需要。地方立法所涉及的问题和事项是复杂多变的，各地的情况千差万别、各有特点。在区分地方性法规与政府规章立法权限时，必须从实际需要出发，对具体情况进行具体分析。在坚持依法行使职权的前提下，对一些急需解决的问题和规范的事项要灵活把握，有的需要人大制定地方性法规的，经过协调或授权，也可由政府先行制定规章，待时机成熟时再上升为地方性法规；有些应由政府制定规章的，根据形势的需要，人大也可以制定地方性法规，或者先作出具有法规性质的决定，再由政府制定执行性规章。总之，在实践中要努力做到“四个有利于”：一是有利于国家法律、法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内的遵守和执行。二是有利于解决改革发展和稳定中急需规范的问题，促进经济社会又好又快发展及和谐社会建设，充分发挥法规和规章的引导、保障和促进作用。三是有利于解决人民群众普遍关注的热点难点问题，切实做到以人为本、立法为民，真正体现和维护人民群众的根本利益。四是有利于加强和改进地方立法工作，完善地方配套立法，不断提高地方立法质量和效率，提高地方立法水平。
　　
　　三、正确理解立法法规定的地方性法规与政府规章的立法权限
　　
　　立法法对地方性法规和政府规章立法事项的范围做的规定，是我们区分两者立法权限的基本依据。该法第六十四条第一款规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”该条第二款规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”此条中的第一款第一项，一般称之为执行性立法，或实施性立法。第二项可称为自主性立法；第二款可称为先行性立法。该法第七十三条第二款规定，“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”很明显，此款规定的第一项亦属于执行性立法，第二项亦可视作自主性立法。此外，行政许可法和行政处罚法等法律也分别从设定行政许可和行政处罚等规范具体行政管理事项的角度，对两者的立法权限作出了明确的规定。
　　由于立法法对地方性法规与政府规章的制定范围所作的规定比较原则，如何正确理解这些规定就成为在实践中区分两者立法权限的依据和前提。为此，根据上述法律规定的原则和精神，结合立法工作的实践，我们认为有必要对此作出进一步阐释：
　　
　　（一）关于执行性立法。为执行法律法规而制定地方性法规和政府规章，这是地方人大和政府立法工作的一项主要任务，也是宪法和法律授予地方立法权的主旨所在。从实践来看，执行性立法可以分为四种情况：第一种情况，法律有明确授权的，地方就应当严格按照法律或行政法规的授权进行，即上位法授权地方人大可以制定实施细则、实施办法的，则由地方人大制定地方性法规；上位法授权地方政府可以制定实施细则、实施办法的，则由地方政府制定规章。例如，《义务教育法》《水土保持法》《城市规划法》等法律，都在专条中明确规定省、自治区、直辖市人大常委会可以根据本法和本地实际制定实施办法，此种情况则应由地方人大制定地方性法规。《劳动法》第一百零六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本法和本地区的实际情况，规定劳动合同制度的实施步骤，报国务院备案。”此种情况则应当由地方政府制定规章。第二种情况，法律同时授权地方人大和地方政府的，则既可由地方人大制定地方性法规，也可由政府制定规章。如《海洋环境保护法》第四十七条规定：“国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会、人民政府可根据本法，结合本部门、本地区的实际，制定具体实施办法”就属于此种情况。第三种情况，法律没有明确授权但需要从本地实际出发对有关法律规定进行细化、具体化的，原则上应当由地方人大制定地方性法规。第四种情况，国务院制定的行政法规，为保证其执行，一般应由地方政府制定规章；如果地方人大认为必要，也可制定地方性法规。
　　（二）关于自主性立法。要正确理解立法法规定的“地方性事务”和“具体行政管理事项”这两个概念，这是区分人大和政府立法权限的一个重要因素。“地方性事务”是指人大职权范围内与全国性的事务相对应的、具有地方特色的事务，一般来说，不需要或在可预见的时期内不需要由国家统一制定法律、行政法规来作出规定的事项。比如，河北省清东陵和避暑山庄等历史文化遗产的保护，畜牧业发达地区对畜牧业的管理，边境沿海等省份的缉私、禁毒等事项，就属于地方性事务。“具体行政管理事项”，是指政府职权范围内某方面行政管理中涉及的具体事项。根据实践经验，“具体行政管理事项”大体包括以下几个方面：一是有关行政管理工作制度与程序方面的事项，包括办事流程、责任分工、工作规范等；二是有关行政机关自身建设的事项，包括公务员的管理、工作纪律、廉政建设等；三是不涉及创设公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度。“事务”的概念包含“事项”。“地方性事务”一般指本行政区域内的重大事项，具有全局性、根本性和长远性的特点；“具体行政管理事项”一般指行政管理中较为单一的事项，带有局部性、微观性和应时性的特点。根据法律规定的精神，人大对“地方性事务”进行立法，除遵循“不抵触”的原则外，还可进行创制性立法；而政府对“具体行政管理事项”进行立法，只能遵循“根据”的原则，无权创制新的规范，也无权突破法律、法规规定的行政许可范围和行政处罚幅度。
　　（三）关于先行性立法。先行性立法带有创制性，立法法明确规定将此项权力授予了地方人大。地方政府能否进行先行性立法各地对此理解不一。有的认为先行性立法权由人大统一行使，地方政府无权进行这方面立法；有的认为，既然法律没有明确规定政府不得进行先行性立法，那么政府也可以根据具体情况和实际需要开展创制性立法。我们认为，在实施立法法关于先行性立法的规定时，应当遵循人民代表大会统一行使国家权力的原则，凡属于创制性的立法规范，都应由人大制定地方性法规。如果人大认为有必要，可以作出决定，授权政府先行制定规章，待条件成熟时再上升为地方性法规。授权决定应当明确授权的目的、范围，被授权的政府应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。
　　
　　四、科学划分地方性法规与政府规章的立法权限
　　
　　根据法律规定和立