科学规范行政权力 避免部门利益法制化

　　2006年11月6日至8日由全国人大常委会法制工作委员会主办、海南省人大常委会承办的第十二次全国地方立法研讨会在海口市召开。全国人大法律委员会主任委员杨景宇、全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞、信春鹰，海南省、安徽省、新疆维吾尔自治区人大常委会领导以及各省、自治区、直辖市及经济特区所在市的人大常委会法制工作委员会负责人出席了会议。研讨会以“为全面落实科学发展观，构建和谐社会，形成中国特色社会主义法律体系，加强地方立法若干问题研讨，充分发挥地方立法的作用，提高立法质量”为主题，围绕“地方立法如何兼顾各阶层、各方面群众利益，关注对弱势群体的保护，保障最广大人民群众的根本利益”、“如何科学规范行政机关的职权与责任，处理好行使权力与接受监督的关系，做到权力与责任挂钩，权力与利益脱钩，防止利益部门化和部门利益法制化”、“设定法律责任的价值取向和基本原则，如何衔接好民事责任、行政责任和刑事责任，防止滥设滥罚，加强监督制约”、“在地方性法规与法律、行政法规、部门规章相互衔接、和谐一致方面有哪些需要解决的突出问题”等四个方面的内容，进行了深入研讨。现就与会者关于“在立法中如何防止部门利益法制化”研讨情况综述如下：
　　
　　一、立法中的部门利益普遍存在并呈现复杂化、多样化趋势
　　
　　如何认识当前立法工作中的部门利益，是不少省市关注的重点。一些省市对立法中的部门利益从理论和实践上进行了深入的系统研究 （贵州、黑龙江、河南、重庆等），不少省市对立法中部门利益的含义、实质、现状、表现形式和危害也做了详尽阐述。大家普遍认为，立法中部门利益是普遍存在的，且有复杂化、多样化的趋势。“立法中的部门利益倾向是多年来立法问题中的顽疾”（四川）。“多年以前就存在的部门利益倾向，至今依然存在，有一些主管部门仍然把制定地方性法规作为牟取部门利益的手段和工具”（贵州）。“近年来，地方立法中的部门利益表现形式呈现多样化的趋势”（河南）。有的省市认为，立法中的部门利益就是行政机关在立法过程中过多地强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的职权，对本部门应当承担的责任与义务重视不够（云南）；部门利益在立法中的表现是多种多样的，往往表现为在立法上争行政许可权、行政处罚权和行政收费权（辽宁）；“不适当地追求管理工作上的方便与片面追求审批权、收费权一样，实际上也是一种隐蔽的部门利益”（黑龙江）。有的省市则认为，立法中部门利益的实质是没有科学地规定公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关主要是行政机关的权力和责任（浙江）。
　　
　　二、克服和防止立法中的部门利益最根本的是要坚持以人为本、立法为民
　　
　　不少省市认为，“解决地方立法中的部门利益倾向具有长期性、艰巨性、复杂性”（贵州）。“坚持以人为本，实现立法为民，是防止和克服部门利益的根本措施”（黑龙江、云南、河南、山东、贵州）。全国人大法律委员会主任委员杨景宇认为，“立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。中国特色社会主义法律制度应该把实现社会公平正义作为价值取向。要明确公共权力的非盈利性，绝不允许权力‘寻租’。这是一条法律原则，又是一条政治原则。”他还特别强调，“为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，行政管理法律制度必须体现权力与利益彻底脱钩的原则。不然的话，公共权力如果成为权力行使者的特权，这种特权又能给其带来利益，这种利益一旦逐渐形成既得利益，那就难免会成为改革的阻力，并且会成为一个腐败源。”
　　
　　三、防止部门利益的关键是科学规范行政机关的权力与责任
　　
　　全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞指出，“注意处理好权力与权利、权力与责任的关系，防止利益部门化和部门利益法制化。特别是在大量法律草案是由有关职能部门起草的情况下，如何处理好权力与权利、权利与责任的关系，显得尤为重要。立法中必须坚持一条，既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保公民、法人和其他组织的合法权利不受侵害。”杨景宇主任委员要求，“法律在赋予有关国家机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督权力的行使。法律在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。”不少省市认为，立法时应该做到权力与责任、权利与义务的平衡，特别是在赋予行政机关权力的同时，应当明确具体地规定行政机关滥用职权及渎职等行为的责任（浙江、贵州、辽宁、黑龙江、湖南、湖北、北京、重庆、山西、内蒙古）。“做到权力和利益脱钩。不得增设收费权，组织培训不得收费，即使有依据的收费也尽可能由财政承担”（浙江）。“尽量减少和避免政府作为某项措施的受益人时，承担成本的却是管理相对人”（黑龙江）。山东省人大常委会制定的计量法规就规定，在鉴定合格期内不得对同一计量器具重复检测，下级质检部门自上级质检部门实施检查之日起半年内，除消费者投诉外，不得再对经检验合格的同一企业的同一产品进行重复检查。检查者应当在检验结果结束后10个工作日内返还抽检样品，因检查者或检查者的过错，对检验样品造成不应有的损坏或者丢失不能返还的，责任单位应当进行赔偿。
　　
　　四、科学立项、民主立法是防止部门利益的重要基础
　　
　　“地方立法热的背后，往往不同程度地夹杂着追逐部门自身利益的私货”（贵州）。“要树立‘不立法’、社会与政府共同治理的理念。通过市场能调节的，通过社会自治力量能管理的，通过政策等‘软法’能规制的，通过加强执法能解决的，就不要立法，以免造成行政权泛滥”（浙江）。“要摒弃事事处处立法的‘泛立法论’思维，准确把握立法时机，合理划定法规的调控范围和对象，让立法成为规范社会关系和人们行为的最后选择”（贵州）。同时，加强法规起草工作，探索法规草案的委托起草，使其成为从源头扼制部门利益倾向的重要手段（四川、河南）。由于“在一部法规征求意见的各个环节中，除了法规的主管部门和涉及的相关部门，我们有时候很难找到一个水平比较高又熟悉情况、能够指出法规隐藏了部门利益或者侵犯了管理相对人权益的组织或者单位”（黑龙江），以及“地方立法机关的人员结构、素质、会议形式和在立法中的实际作用等方面事实上存在着的缺陷以及与政府及其所属部门之间千丝万缕的联系，都使其难以抵挡甚至不愿抵挡来自政府及其所属部门的强大利益诉求”（贵州），不少省市从提高审议质量方面着手，摒弃草案中的部门利益条款。山东省2006年建立了地方性法规草案征求省人大代表意见的制度，即将每部法规草案都寄给30名以上的相关省人大代表征求意见，并安排专人收集整理其意见。河北省在人大常委会机关网站专门开通了代表电子信箱，将重要的法规案通过电子信箱发给每一位代表，对立法宗旨、基本原则以及具体规定等作出详细的说明，并专门指定1名工作人员负责电子邮件的收发、代表意见汇总。代表意见收集整理后，作为法制委员会统一审议的参考。深圳市制定了《法规审议工作指引》和《审查审议规则》，对法规审议步骤做了具体规定，并就法规审议的基本原则和需要解决的主要问题对常委会组成人员进行审议指引。云南在审议征兵工作条例修订草案时，对“现役军人的子女应当优先入伍”和“适龄男性公民无兵役证的，有关部门不得办理升学、就业、出境等手续”，就根据组成人员的审议意见予以删除。
　　
　　五、完善机制、落实责任是防止部门利益的重要保障
　　
　　广东省2006年1月修改了立法条例，将法规审议程序由一般“二审”改为一般“三审”（至此，实行一般“三审”的已有辽宁、安徽、福建、湖南、广西、西藏、四川、重庆、广东、深圳、厦门、成都、沈阳、邯郸等14个省区市）；上海实行一般“二审三通过”制度；福建、甘肃建立了隔次审议制度，对重要的、内容比较复杂的、一审或者二审时意见分歧比较大的法规草案进行隔次审议，这有利于常委会组成人员开展调查、研究和论证工作，从时间上保证审议质量。河北省对每部法规案，包括法制委员会提交审议结果报告前征求意见及采纳情况、提交审议结果报告时对一审意见采纳情况及反馈情况、提交修改意见报告时对二审意见采纳及反馈情况以及未采纳意见的情况和常委会对法规案表决情况，都要由法规承办人逐一登记在案，记入《法制委员会统一审议期间意见采纳及反馈情况表》，向法制委员会汇报。法制委员会根据记载情况就承办人的工作得失进行点评，并以此作为年终干部考核依据之一。
　　
　　六、加强对部委规章的监督，铲除部门利益赖以滋生的土壤
　　
　　不少省市认为，一定程度上，部委规章是地方立法中的部门利益的始作俑者。“利用‘上位法’中的部门利益缺陷，将‘上位法’中的部门利益予以确认、转化甚至放大”，在地方立法中是普遍存在的（贵州）。“部委规章相互打架，不适当地扩大行政权，争权夺利，虚置法律，不容忽视”（浙江）。“鉴于地方立法中的有些部门利益倾向直接来源于‘上位法’，建议全国人大一方面在制定法律时尽量避免部门利益倾向，另一方面要加强对行政法规、部门规章及规范性文件的备案审查和监督工作，剔除其中的部门利益倾向”（贵州、浙江）。
　　（作者单位：重庆市人大常委会法制委员会）