澳大利亚政府完善公共服务体系的经验及启示

　　一、澳大利亚政府公共服务领域的主要做法与成功经验
　　
　　（一）充足的财政投入与完善的公共服务体系
　　澳大利亚是高福利的国家，政府为居民提供了全面的和高水平的服务，内容从基本的教育、养老、医疗卫生、司法和危机管理，到社区服务和住房等社会性基础设施建设。为了提供这些公共服务，政府建立了完善的公共服务体系，并有充足的财政投入作保障。
　　澳大利亚的医疗卫生服务最能说明政府公共服务的高水平和完善性。政府为医疗卫生、教育、司法、应急管理、社区服务和住房等服务投入了大量资金，2004年7月—2005年6月澳财政年度总额超过890亿澳元，约等于政府花费的61％和几乎占GDP的11％。因为有政府的大力支持，个人支出在整个医疗卫生支出中的比例就相对较少，只有21%，这还主要是因为部分高收入阶层自愿选择服务水平较高但费用也昂贵的私立医院的缘故。
　　在澳洲的公共服务体系中，值得一提的是澳大利亚的中央联合部。中央联合部是从家庭与社区服务部分离出来的一个直接服务于公民的公共服务机构，它是联邦政府近年来新成立的一个机构，其职能就是为全澳洲居民提供更便捷的公共服务。该机构成立的背景是，以前澳大利亚居民享有的各种服务，分别由政府不同的机构来提供。比如，政府对盲人提供的特别服务，由健康部门负责；而再就业方面服务和培训，由家庭与社区服务部负责等。因此，居民经常不是很清楚，他们究竟享有什么样的服务，可以从哪里获得。中央联合部就是把以前分散的政府服务，集中起来进行管理。
　　中央联合部有庞大的雇员队伍和遍布全国的网络。该部门通过电话、邮件和电子邮件形式，和全国潜在的服务对象进行联系，并经常以面对面交谈的方式，了解居民的需求，对他们提供帮助。在全国的很多危机事件中，中央联合部组织了支援队伍，赶到现场，提供各种可能的服务，真正体现了公共服务“以人为本”的要求，体现了澳洲公共服务体系的有效性。
　　
　　（二）严格的财政问责制度与对效率目标的高度重视
　　澳大利亚的各级政府都把效率放在非常突出的地位，从部长到工作人员，在各项工作中都把“效率”作为重要的目标，效率、效果和公平并列作为考核政府绩效的三个主要指标。政府内部对效率的追求源于议会民主体制中，纳税人对政府最高首脑要求的财政问责制，并且这种问责按政府层级，从政府首脑开始向下级各部门负责人逐级传递。问责制能够建立的基础就是澳大利亚的议会民主制；能在部门内有效向下传递的基础是部门首长负责制。
　　以维多利亚州为例，维州政府的最高长官是州长，州长由民选产生，直接向选民负责。州长的行政权力受议会的制约和监督。州长负责向州议会提交年度预算，并在年终的时候提交预算执行情况的报告。但是，批准预算或者增减税收的权利，却在州议会的手中。因此，面对议会和选民，州长首先具有以最小的投入来以提供最高水平的、令居民满意的公共服务的压力。通过州长向议会提交的预算报告、议会内部的调查讨论，以及新闻媒体的报道，纳税人对自己上交税收使用状况的信息相对透明，并以自己手中的选票作为奖惩手段，创造了政府追求效率目标的原动力。
　　在维州政府内部，代表州长负责预算分配的是财政金融部部长，财长直接向州长负责。政府各职能部门，分别向财政部提交自己的预算申请，内容包括：详细的业绩目标，以及所需要的资金预算，并可能就其中的内容与财政部部长讨价还价。预算批准后，各部门还要向财政部递交季度和全年的预算执行状况，以及自己的业绩报告，财政部将对之进行审核，确保公共资金确实用于预算所列项目，并达到了预期的绩效指标。各部门公共资金的使用除了接受财政部的审查外，还接受总审计署的审查。
　　严格来说公共资金的高效使用，包含三个方面的基本内容：首先是公共资金不被非法侵占；其次是公共资金的使用方向符合居民的真实需求；最后是以最少的投入提供最大数量和最高质量的服务。这三方面的问责制度，分别通过不同的机制加以保证。首先，澳洲有良好的法律环境和法律传统，特别是有独立于政府的司法系统，确保了公共资金不容易被非法占用。同样，议会民主体制下，选民意见的充分表达和被尊重，确保了公共资金能最大可能流向选民真正需要的领域。
　　即使公共资金不被非法侵占，提供的也确实是符合居民需要的产品或服务，政府仍然面临如何提高公共资金利用效率的问题。提高运营效率，需要通过制度创新，改革管理方法，来达到的。法院很难做出这方面的规定，并进行有效的裁决。因此，以提高财政效率为目的的改革，其原动力是来自于从最高首脑开始的财政问责制度。
　　
　　（三）充分的内部分权和不断提高透明度要求
　　为了有效克服外部监管中存在的信息不对称和高成本问题，澳大利亚通过政府内部的分权和提高透明度的改革，进一步强化了财政问责制度。分权最主要的原则是，把政策制定、执行和评估的权力分别授予不同的机构。特别是政策的评估权力，经常赋予一些独立的机构。这些机构依法成立，但独立于政府部门，直接向政府首脑、议会或者公众负责。这些机构的工作特点是独立、公开、透明，从而很大程度保证了其公正性和有效性。澳大利亚生产力委员会和维多利亚州基本服务委员会就是这样的机构。
　　
　　（四）招投标过程中的透明度要求
　　澳大利亚政府对透明度的要求体现在政府项目的公开招投标中。澳大利亚的大部分政府采购都需要招投标，其招投标的过程与我国的法律规定没有太大的差别，只不过依法执行的程度不同而已。其中，令人印象最深的是，澳大利亚招投标过程中所有的文件必须在网上公开，包括报价、质量标准，以及评标人员的评语。任何落标的竞标者，也能得到评标委员会的反馈，解释说明落标的原因。这些资料都可以在网上公开查阅。这种彻底的公开性，无疑是打击暗箱操作、贪污腐败的有力工具。
　　
　　（五）以引入市场机制和激励机制为主要内容的改革
　　从上世纪70年代起，澳洲政府又开始推行了许多新的改革，其主要内容是：重新思考为保证给居民提供合适、经济、一致和及时的服务，什么服务适宜由官僚机构来提供，什么服务可以通过市场来购买，以及这些机构怎样才能做得更好；具体做法就是向下放权，尽可能利用市场机会和建立激励相容的机制。
　　
　　二、澳大利亚经验对我国建立公共服务型政府的启示
　　
　　一是大力发展经济，夯实政府财力基础。经济发展是提高公共服务水平的前提条件。没有强大的经济基础，高水平的公共服务是无水之源，无本之木。我国连基本服务产品也常常提供不足，其重要原因之一就是政府的财力有限。尤其是中西部落后地区，财政捉襟见肘是无法逾越的障碍。因此，在我国这样的发展中国家，要真正实现公共服务水平的持续提高，发展是第一要务。
　　二是完善转移支付体系，确保政府之间事权和财权的一致性。在我国的公共服务体系分工中，提供基本服务的职能主要由省级以下政府承担，而收入主要集中在中央政府手中。由于缺乏中央政府的必要支持，许多地方政府根本无财力来提供最基本的服务，最后造成现在普遍的县乡财政负债问题。这种现象在中西部地区尤其严重。因此，要完善我国的公共服务体系，首先是建立起有法律保证的、充分体现科学、合理、公平的转移支付体系。
　　三是强化财政问责制度，确保公共资金的使用效率。要确保公共资金不被非法侵占，首先是要完善、高效的监督机制和执法体系。而要促使政府不断提高效率，确保公共资金按照纳税人的意向来使用，最关键的是纳税人能充分表达自己的意志，能进行有效的监督。政府的责任感，首先是从政府部门首脑开始的，并逐级传递至下级部门。只有充分发挥民主的监督作用，才能从根本上杜绝目前我国各地政府机关普遍存在的奢侈浪费，杜绝各种楼堂馆所、政绩工程和面子工程，让公共资金真正取之于民，用之于民。
　　四是分权和提高透明度。要确保外部监督的有效性，政府内部的分权和提高透明度是最有效的方法。政策的决策、执行和监督权力，应尽可能进行分离。同时，政府的工作流程、工作文件，应该尽可能向公众公开，提高透明度。澳大利亚的机构设立中，令人印象最为深刻的是生产力委员会、基本服务委员会等独立于政府的监督机构。我国政府也应该把更多的监督权力，赋予独立的机构，实现权力的适当分离，促进透明度的提高。
　　五是不断改革创新，在适当的领域引入市场化机制和激励机制。在公共服务领域引入设计良好的市场机制，有利于提高公共资金的使用效率。政府需要的服务不一定需要自己直接提供，也可以通过市场购买的方式获得，特别是通过PPP模式由私人机构提供，能充分获得市场机制带来的灵活性和效率。此外，政府在各种公共资金分配的过程中，应该对拨款制度进行精心的设计，为具体提供服务的机构提供必要的激励，减少扭曲。这方面，Casemix方法为我们提供很好的思路。