中国近代金融法治演进的特点及其影响因素

庄少绒

摘要：本文从法律文化的视角，分析中国近代金融法治演进的特点及其影响因素：由于家国一体、以国家为本位的观念影响，近代金融法治的演进是由政府利益推动的；传统法律是权力的附庸而不是权力的约束使得政府权力不受约束并凌驾于权利之上；近代政治强权与经济实力悬殊造成国内外金融机构的不平等及政府垄断金融造成的官僚资本与民间商业资本金融机构的不平等，使得金融机构渐渐丧失自由与独立的地位。以此加深对金融法治的理解。

关键词：金融法治； 权力； 垄断； 权利； 自由

中图分类号：22.28文献标识码：A 文章编号：1００4－０544（2００7）11－０109－０4

金融领域是一个特别需要法律规范和调控的经济领域，也是一个与法治状况息息相关的经济领域，其本身即体现和反映着法治运作的状况。金融法治不仅意味着相关金融法规的内容和适用必须保障金融主体的权利和自由，而且整个金融运行都在法治之下，各个金融主体要守法、政府要依法监管等。应该说，很少有经济部门是这样受到法律的重大影响的。可以说，银行或者金融的历史实际上也就是法律演变的历史。要合理有效地解释和说明一国的法治，只从法律自身、内部是难以达到的，必须从法律之外来进行。中国近代的历史普遍认为是从1840年鸦片战后至1949年国民党政府垮台期间。本文从法律文化的角度分析这期间中国金融法治的特点及其影响因素。

一、 中国近代金融法治的演进

从1897年中国人自办的第一家银行中国通商银行创立，按照晚清政府1908年制定的《银行通行则例》第一条的规定，“凡开设店铺经营下列之事业，无论用何店牌号，总称之为银行，皆有遵守本条例之义务。（一）各种期票汇票之贴现；（二）短期拆息；（三）经理存款；（四）放出款项；（五）买卖生金生银；（六）兑换银钱；（七）代为收取公司银行商家所发票据；（八）发行各种期票汇票；（九）发行市面通用银钱票。”则中国早在中国通商银行诞生前就已经有了银行，不过不叫银行，而是按照中国的传统习惯称为帐局、票号、钱庄、银号等。清末以来至辛亥革命前，中国金融业从传统金融业独占，到国外新式金融业进入我国，二者平分天下，再到本国新式金融业的产生、发展，初步构成了近代金融市场的三大主体——外资银行、传统金融机构和华商银行三足鼎立的局面，到上个世纪30年代后传统金融业势力衰落，本国新式金融业城大，到新中国建立，只剩下本国金融业。随着官僚资本的垄断、对民族资本的排挤、货币发行的无度和长时期恶性通货膨胀，最终导致国民党统治时期金融体系的崩溃。

在证券市场方面，最早出现的是1882年成立的“平准股票公司”。20世纪初，由于橡胶股票风潮的影响，股票交易所销声匿迹。到1918年才在北京重新出现北京证券交易所，上海在1920年设立了上海证券物品交易所，次年成立上海华商证券交易所。到国民政府成立以后，金融市场上真正存在并得到发展的仅仅是政府公债。而到抗日战争爆发，政府干脆取消了正式的交易所。

在此演变过程中，银行始终处在金融业各业之首，其他行业尽管（如保险、证券）尽管产生很早，但势力很小，根本无法跟银行业内设立的相似业务抗衡。可以说，近代中国金融法治的演进主要是银行法治的演进。由晚清和北洋军阀时期的金融业呈自由市场制度状态，到国民党政府时期完整体系的形成。总之，中国近代金融法律制度是一个从无到有、从初建到不断发展而至于相对完备的过程。

二、 近代中国金融法治演进的特点及其影响因素

（一） 近代中国金融法治的演进是由统治者的利益决定的，这与传统的“家国一体”、以国家为本位的观念有极大影响

近代中国历届政府都面临一个共同问题：财政困难。为了解决这一问题，维持统治，各届政府都出台相应的法规措施。晚清政府颁布了近代最早的金融法规《银行通行则例》，针对银钱行号无限制的设立，而且在清末经济危机中，银钱行号的倒闭，大量倒欠了公私款项，使本来就捉襟见肘的财政雪上加霜，迫使清政府加强管理。规定不管是叫银号、票号、钱庄、官钱局、官银号，还是其他名称，只要主要从事存款、放款、汇兑、贴现等业务的机构均为银行，必须要登记注册才准营业，并需每半年和一年要向度支部报告营业报表并布告于社会；“凡只兑换银钱无银行之性质者，均作为银钱兑换所免其注册。”对银行的资本额、存放款没有规定，只是对银行性质的金融机构实施初步的监督管理。北洋军阀政府忙于争夺权力，各派混战，也亟需战争经费，虽然颁行一些单行金融法规，如《中华汇业银行则例》、《中国银行则例》、《交通银行则例》、《劝业银行则例》、《农工银行则例》、《实业银行章程》、《新华储蓄银行章程》等银行法规，确认这些银行受政府委托可以经理国库、募集资金或筹借外款、发行国币等，可见这些法规颁布也是为了达到政府筹措经费的目的。但由于政权更替的频繁和军阀的封建割据，很难在全国范围内得到统一实施。

而到南京国民政府时期为了解决财政危机，用发行的政府公债作资本，逐步控制民间银行，形成官方控制的“四行二局”金融网，完全改变了原先以江浙财团为核心的商业银行制衡的局面。这是通过所颁行的金融法规逐步实现的。1931年颁布施行了中国首部现代性质的《银行法》，除对银行作了定义外，首次从政府层面对银行设立的条件、银行的职能和银行业务的范围作了规定，并明确要求，凡是不符合《银行法》有关规定的银行机构都必须依照《银行法》进行变更、改组。这表明政府开始按照自己的意志管理银行了。1934年，南京政府又颁行了《储蓄银行法》，规定：储蓄银行必须采用股份有限公司的组织形式，储蓄银行经营业务仅限于接受各种性质的活期、定期存款，代为收付各种款项和汇兑，以及代理买卖有价证券和保管业务。并具体规定每一存款帐户数额、最长期限以及利息的最高利率都必须得到财政部最后的核准。所有的储蓄银行都要用相当于它们存款的四分之一作为购买政府公债或者购买核定的证券，而这些证券要开立特殊账户存放在中央银行，以作储蓄金。还规定，储蓄银行的董、监人员对储户债务应负无限连带责任等内容。不仅从业务上、准备金的形式要求及主要人员责任承担等各个方面限制和控制储蓄银行，还达到了让商业银行等金融机构通过购买公债以此为储蓄金的形式垫出款项给政府财政支出之用的目的。这显露出国家力图控制金融业。1947年9月，南京政府又颁行了一部新的《银行法》，同时宣布废止1931年所颁《银行法》。与1931年《银行法》相比，1947年的《银行法》内容更为完备，不仅对所指“银行”作了最一般的定义，而且还就中国境内的营业银行划分成了商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司、钱庄和外国银行六种，并对各类银行的性质、设立、具体业务作了十分详细的规定；各地银行机构按其性质不同，所负责任也有不同；进一步确立和加强了国家在金融业的监管地位，规定银行的存放款最高利率、对某一地区银行或分行的增设的许可权、对银行业务及其帐目的检查、对各类银行贷放款的数量的限制。这些规定表明当局力图改变当时国内金融业中各种名称金融机构林立的混杂局面，在设立地点、银行的贷款数量、存放款的最高利率、承担的责任方面限制更多了、更细了。其中最大的变化是允许银行对工商业进行直接投资，而在1931年的《银行法》中，“银行不得为商店或他银行、他公司之股东”。而放宽银行投资是为了所垄断的银行可以控制更多的企业提供便利条件。配合国民党政府《公司法》规定：公司可以成为其他公司有限责任的股东，成为其他公司的控股股东，还可以成为其他公司制董事、监察人，这样，政府垄断的银行便能以认购股票的形式进入其他企业，不仅从经济上还从行政上直接操纵其他公司和企业。再根据南京政府的《票据法》规定：凡是公司股票、债券、保单、提单、汇票、本票、支票等有价证券，通过交付或背书即可相互转让，投入流通，并作为担保向银行申请贷款，这样大大增加了官僚资本的流通量，使政府控制的银行资本流向政府想要控制的行业、企业或其它地方，有利于国民党政府尤其四大家族垄断金融等企业，牟取暴利。

实行法币改革，最直接的原因也是为了解决财政问题。中国近代的币制十分混乱，有银两、银元、各种金属辅币、外国银行钞票、本国银行钞票、地方银行钞票、政府变相钞票等，相互之间有不同程度的差别，需要兑换。银两的差别相对还比较小，银元的差别就更大。币制不统一，不仅不利于国内交换流通，更主要的是政府无法控制货币及其数量。统一币制是晚清中央政府、北洋军阀中央政府一直想解决的问题，但由于政府控制力不够，币制改革难以进行。1933年，南京政府实施“废两改元”的改革，停止将银两作为计价单位，统一使用标准重量成色的银元作为计价单位。1935年，国民政府以“财政部布告”和“财政部长宣言”的形式，公布了《法币政策实施方案》、《兑换法币办法》和《银制品用银管理规则》，宣布中央、中国、交通所发行的钞票为法币，所有完粮、纳税和一切公私款项之收付，盖以法币为限，不得行使现金，违者全数没收；凡银钱行号、商店及其他公私机关或个人持有银本位币或其他银币的、生银类者，应自1935年11月4日起，交由法币发行准备管理委员会或其他指定的银行兑换法币。这样国民政府就用自己印发的纸币换回了国内所有的白银，单是四行收回的白银就达三亿元之多。由于法币改革政府收回了钞票发行权，发行数量由政府决定。从1937年6月到1949年5月法币大量发行，法币的通货膨胀达1400亿倍，法币已成废纸。南京政府因法币已滥，想出以金圆券换法币的所谓“币制改革”，1948年8月，颁布了《财政紧急处分令》、《金融券发行办法》、《人民所有金银外币处理办法》、《整顿财政及加强管制经济办法》等掠夺性法令，强行发行金圆券，强行收兑民间的金银和外汇，违法者则处于严厉刑罚和没收财产。政府垄断金融机构和金融市场、实行货币制度改革，最终把国民财富集中到政府手中，让金融业更多地放款给政府用于军事和行政开支上，而不是让银行拿更多的资金去支持工商业。

中国自秦汉以来就实行君主专制的中央集权制度，朕即国家、天下，皇帝（政府）代表了国家利益和全民利益，家国不分。因为中国几千年来的自给自足的个体小农耕作的家庭组织形式，形成了一切社会组织、甚至国家本身，都是依照血缘家族的宗法原则建立起来的、都是家族或家庭的摹本的现实。皇帝是大家长，个人只是家族的一员，不是独立的个体，在家族中只有尊卑贵贱之分，从尊到卑是单向的权力，从卑到尊是单向的义务。对大家长的“孝”高于对小家长的“孝”，家族中个人的利益要服从家族的利益，家族的利益要服从国家的利益。这样国法有如家法，家法不是与被管教者协商制定的，国法也不是国君与臣民协商的产物，老百姓只能被动的接受法律的管束，因为法律是皇帝（政府）意志的体现。这样的观念就使得历届当权者得以国家利益的名义制定和实施各种规章制度、而老百姓对这些制度也能接受。这种家国一体、以国家为本位的观念随着近代民族国家观念的兴起而更加强化了，以致在民国诸政府的法律中，国家主义远远凌驾于个人主义之上，国家成了法律唯一的本位。当然，在实质上，所谓的国家主义不外是独裁者盗用国家名义而行他们的专制之实，从慈禧到袁世凯，从曹锟、吴佩孚到蒋介石，概莫能外。国家本位、集团本位法的实质是义务本位法，民众的公、私权利都受到严格的限制和轻视。

孙中山的三民主义思想使得南京政府垄断金融的做法有了合法性。他在1924年提出：“中国不单是节制私人资本，还是要发达国家资本”，“要用一种思患预防的办法来阻止私人的大资本，防备将来社会贫富不均的大毛病”。而当时专制集权思想、“主权在君”思想在社会上仍然根深蒂固。“发达国家资本”就成为政府当权者窃国徇私的借口。1946年由“制宪国大”通过的《中华民国宪法》就规定了节制私人资本，为官僚资本的一统天下奠定了法律基础。

（二） 中国近代政府的权力凌驾于私人金融财产权之上，与传统法律是权力的附庸而不是权力的约束有很大影响

中国近代银行等金融机构从早期的自由经营状态，发展到国民党政府时期被政府垄断的局面，这一过程是权力不断侵蚀权利的过程。近代中国历届政府为了解决财政问题，都发行大量的公债和向银行借款。历届政府明知所发债券没有固定收入作为偿还的保证，还大量发行，这些公债大部分是银行持有，少部分民间持有，但也多以抵押方式存放银行。政府通过这些公债，将银行的钱作为己用；向银行借款方面，“银行界可以拒绝贷款，但是以往的经验已经告诉我们，如果银行家、商业家胆敢喊叫一声反对军事领袖们的勒索，他们的生命和财产就会陷入极大的危险。”南京政府除了发行公债和向银行借款外，还对华资银行征收银行兑换券发行税，不顾当时银行的政府借款已积重难返、仍增加银行负担，使得银行信用难以维持时，却没有得到政府的扶持和解决。金融机构的权利得不到保障不仅通过发行公债获得金融机构的资金，还实现了政府对金融机构的垄断。1935年，南京政府发起一亿元金融公债，不顾中国银行和交通银行的董事会反对增资改组的意见，对中国银行、交通银行强行修改则例，增加官股，实现政府控制。正如蒋介石所说：“三行（包括中央银行）之增加官股，即统制金融之实施。”同年对原“豫鄂皖赣四省农民银行”进行增资扩股，改名为中国农民银行，授予它发行纸币的权力。这样，加上1928年成立的中央银行以及这三家银行并成为“四行”，加上邮政储蓄汇业总局和中央信托局，成了国民党政府垄断全国金融的“四行两局”。商业银行或为政府所控制，或逐步走向破产。被政府控制的金融业，对政府无底限的贷款，最终导致国民党统治时期金融体系的崩溃。

中国几千年的专制传统，权力是不受约束的。皇权至上，作为“中华大家庭”之家长，具有绝对的权威，从来没有要约束君主权力的意识。在1911年晚清政府颁布《宪法重大信条十九条》之前，作为国家最高权力的皇权从未也不可能为法律所支配，相反，皇权在根本上支配着法律；而各级官吏是为皇帝服务的、是其代理人，虽然应遵循法律，但有各种减免规定得以逃避法律的约束。历史上的“均田”、“限田”、“抑兼并”都体现了国家权力的无比威力。

而对于民众，传统法律淡化个人私有财产观念。在家国一体情况下，无所谓个人财产所有权，因为“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，“天下之财归之陛下”。“在中国古代的典章中，虽然详细规定了庶民对于国家应付的纳税、守法、尽忠、服徭役、并依等种种义务，但却没有关于庶民权利的明确法律规定。……人们更多地考虑遵守法律、趋利避害，缺少依法保护自己权利的观念。”即使民国以后，民众的臣民意识还是过于浓厚、权利观念极其淡薄。民权，这个概念是传统中国的法律词典中不曾包含的新词语，是过去的中国不曾熟悉的新问题。直到辛亥革命时期，孙中山提出“民族、民权、民生”即三民主义，才意识到国人需要这方面意识的启蒙。这也是为什么近代中国政府在逐步实行金融垄断法规时，民众也能接受在这过程中政府对私有产权的侵犯和对私有产业的限制，而没有西方私有产权神圣不可侵犯的思想。

（三） 强权政治、金融垄断造成近代中国金融机构间的不平等竞争，并逐渐丧失其独立和自由的地位

治外法权导致中外资银行间的不平等竞争。19世纪90年代以后，各主要资本主义国家都在中国设立资力雄厚的银行，凭借在华的经济政治特权，营运国内银行无法经营的业务，如控制我国外汇挂牌权，同时不经我国同意就擅自发行兑换券，经营所有业务都不受限制，并通过借款给各届政府而操纵中国财政，控制外汇、关税、盐税等大宗收入；而内资银行的经营时常受到政府的干扰甚至控制，必须按规定持有政府公债、缴存存款准备金、向政府纳税等，缺乏一个正常经营的宏观经济环境；中外资银行的不平等竞争地位是由于政治权力与经济实力不平等造成的。

中资银行间的不公平竞争及其独立、自由的逐步丧失。在晚清政府和北洋军阀时期，官僚资本的银行与民族商业资本银行相比，处于有利的竞争地位。如户部银行（1908年改为大清银行）和一些省官银钱局号这些政府支持的银行，凭借政府授予代理国库、藩库的权力，逐步把官款存汇业务从民营银行如票号中夺走，凭借官办或官商合办的资格，在处理债权纠纷中，往往可靠强权全额收回，而民营银行则无法相比。在国民党政府垄断金融时期，民营商业银行的利益大部分被夺走。正如陈光甫所说，“现在中、交收归国有，储蓄、汇水均为揽去，吾人以20年之努力，辛苦经营，始能树立今日之基础，而政府以债票增加资本，夺取商业银行之地位，以致商业银行不易存在”，“今后银行之利益有渐薄之势，银行所应缩减之业务，多为利益颇厚者，如领券、发行及汇水，均属及有利益之业务，亦在放弃或缩减之列，而所谓新的业务，手续虽简单，并无甚厚益利。故如金融统治成功，银行之利益势必较今为薄也”。商业银行就这样被官僚资本所吞噬。

银行业靠为政府垫款和经营公债牟利而发展起来，但也随着政权的更替而倒闭。“在二十世纪，这种现代化的银行确实迅速地发展了起来，部分原因是政府的赤字财政。”在北洋军阀时期，政府更替频繁，后任政府往往不承认前任政府的债务，放款的银行也就无法把借款收回来，许多银行因此破产倒闭。银行等金融机构在动荡不安的环境中，为了寻得一个靠山，各行不得不把资金垫给政府或出让一定的股份或职位给权势者，获取依靠自身力量无法取得的利益，如对政府的捐赠来换取政治权力，让出一部分股权或发放款项给予当权者，邀请当权者兼任董事等职或银行经营者兼任政府要职，商业银行通过这些途径获得权力的支持，求得生存和发展，丧失了独立性。

20世纪30年代以前，中国是处于金融自由的状态：货币是银本位（辅币为铜）、金、银和外汇的输出输入是完全自由的，不受任何管制，军阀割据，各地货币标准紊乱，各地金融规则互有差异，这时市场进入门槛很低，民营银行的设立完全不受限制，既不用注册，也不用纳税。在一地设立总行以后，在全国各地都可以设立分支机构。而到南京政府时期，政府几乎把银行信贷业务的方方面面全都管制起来。1935年4月16日，由财政部长签署的财政训令（钱字第14130号），规定了救济工商业放款的10条原则，已把什么都安排好了，剩下的只是执行问题。政府还通过组建上海工商业贷款审查委员会，进一步将银行对工商业贷款的活动控制在政府的手中。1936年政府通过中央银行，以行政的力量将上海的银行和钱庄组成若干个工商贷款银团，这些银团在中央银行的指导下行事。中央银行制定了银团规则，银团组建是“专为团员向中央银行办理转抵押或重贴现事宜”；银团代办转借款项到期时，该执原来债权的团员行应负完全清偿的责任；银团对中央银行所负债务系由全体团员行负连带责任。通过这么规定，极大地限制商业银行的生存和发展空间。

三、 结语

对近代金融法治演进的特点及其影响因素的分析中，我们发现，近代中国的历届政府仍然实施传统的中央集权的专制政治，与银行等金融业所需要的自由、独立、平等、对私人财产权的尊重要求相去甚远，虽然期间的金融法律制度逐渐完备，可金融体系却走到崩溃的尽头。可见，完备的金融法规并不一定就是实现了金融法治，还要看立法的宗旨、权力是否受到限制、权利是否得到了保障，而这一切又受到传统法律意识的深刻影响。因为中国近代是中国法律文化从传统的君主专制到宪政民主的转变过程，虽然法律体系发生了整体性的变迁，但相应法律文化的形成是一个漫长的过程。我们今天在借鉴发达国家金融法律制度的同时，相应的法律文化的形成也很重要。

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责任编辑 杨小民