灾害医学救援组织体系现状分析

郑静晨　樊毫军　侯世科

有史以来，人类社会在不断遭受着各种自然灾害的损害，同时也面临着恐怖活动等人为因素灾难的威胁。20世纪70年代到80年代，世界上各种自然灾害吞噬了280万人的生命，受影响的人口多达8.2亿。有科学家预计，在未来的20年，地球处于相对活跃期，自然灾害的发生率可能增加，传统的救护活动已经无法满足日益增加的急救需求。1976年国际著名的麻醉科、内外科医生在德国美国首次(Meinz)发起并成立了急救和灾害医学俱乐部，之后不久更名为世界急救和灾害医学协会(WoAd Association forEmergency and Disaster Medicine，WAEDM)，标志着现代急救和灾害医学概念的开始。

我国是一个多灾害事故的国家，1975年河南省驻马店地区特大水灾，3.5万人死亡，16万人失踪。1976年唐山地震造成24万人死亡、16万人重伤，党和政府非常重视灾害事故的救援工作，2001年1月经国家民政部批准，中国灾害防御协会正式成立救援医学专业委员会，学会办公地点设在武警总医院，我国的救援医学专业及队伍开始在正常轨道上运行。本研究通过当前美国和我国灾害救援及医学救援组织体系的建设现状，谈我国灾害医学救援组织体系下一步重点发展方向。

1美国的灾害救援体系

20世纪以来，美国共发生5次重大灾难事件，造成12 021人死亡，分别是1900年德克萨斯州GalvestOon飓风、1904年纽约州East河蒸汽船事件、1928年弗罗里达州Okeechobee飓风、2001年纽约华盛顿特区“9 11”恐怖袭击事件、2005年路易斯安娜飓风。为应对日益增加的灾害事件，美国于1999年通过联邦应急反应预案(FederalResponse Plan)，2001年通过CONPLAN(Interageney ODomesticTerrorism Concept of Operation Plan)用于指引国内的灾害救援。“9.11”事件之后，美国对反恐紧急事件的处理极为重视，把人为事件和自然灾害的救援作为重中之重，在全国自上而下建立了紧急救援组织机构，建立国家紧急事件处理系统(National Incident Management svstem，NIMS)进一步加强灾害事件应对能力。2003年3月，美国新成立了联邦国土安全部，其目标是确保边境和运输安全、保护国家主要基础设施。综合、分析情报，准备、培训、武装第一线的应急救援人员，管理紧急情况。国土安全部下辖邦调查局、联邦紧事务管理署、环境保护署、移民局、海岸警卫队等22个部门。

联邦紧急事务管理署(federal emergency managementad&nistration;，FEMA)作为NIMS的主要核心部门，是平时和战时就紧急动员、民防、救灾等活动制定政策与计划的机构，统一管理全国的防灾救灾工作，其署长兼任国土安全部副部长，并直接对总统负责。

FEMA共有专业人员2600多人，后备人员4000人。同时，FEMA在国内10个行政区设有分局，每个分局负责3～7个州的紧急事务救援工作。各州、市、都设立了紧急事务救援办公室，并在各地配备了许多合作救援机构和地震、医疗、消防、交通等各种相应的紧急救援分队。如有紧急事件发生，逐级上报，直至总统，重大事件由总统发布命令实施指挥。

FEMA的主要职责包括：协调应付核进攻、核电站事故和核武器事故的准备工作；在紧急情况下协调资源动员；确定战略和重要物资及其储备指标；支援州与地方政府的救灾计划、救灾准备、减灾和灾后恢复工作；对联邦、州和地方政府的应急管理人员进行教育和训练等。

2美国的灾害医学救援体系

灾害医学救援工作是灾害救援工作的核心内容，主管部门是美国国家卫生部，行使职能的主体是国家灾害医学系统(National Disaster Medicine svstem，NDMS)。NDMS是军民一体化的系统，其指导思想是在国内发生重大灾害事件或对外发生常规战争时，对大批伤员进行救治。

美国各地区的急救医疗系统特别发达，目前每个城市都设有一个急救医疗系统和几个创伤救治医学中心，每个急救医疗系统每天可处理100－200例急诊患者，创伤救治系统正常情况下每天处理5～10例重症患者。这两个系统具有较大的储备救治能力，当大量伤病员发生时，可以处理平时3倍数量的患者，而且根据邻近地区之间的互相援助协议，在地方救援能力不足时，邻近地区的急救医疗系统可以提供救援人员和救护运输工具。但美国的急救医疗系统并不能真正满足重大灾害时产生大量伤病员的救护要求。美国国防部1980年建立军民应急医院系统(CMCHS)，由较大的军队医院或退伍军人医院作为联邦协调中心进行协调指挥，并负责招募民间综合医院加入该系统，1985年美国国家卫生部和FEMA提出以CMCHS为基础，与联邦民防人员相协调，建立独立的全国性医疗反应系统，即NDMS。平时NDMS的救援准备工作包括：灾害卫生救援计划的维持和发展、人员的训练和演习、特殊事件的处理、召开年度会议。NDMS的演习分为两个层次：一个是地方层次，如联邦协调中心、NDMS医院、NDMS救援队、专科救援队的演习；另一个是国家层次，如军事紧急事件演习，以FEMA为主的应急灾害救援演习。

发生重大灾害事故时，州、地方或联邦政府通过FEMA所属的全国紧急协调中心与NDMS取得联系，由卫生部主管助理卫生部部长下达命令，NDMS下属的各个救灾救援队根据救灾机构的请求作出反应，救援队可利用军队医疗单位和特种救灾队(主要指放射性、生化灾害)医疗资源。

NDMS的建立一方面可以最大限度利用现有救灾资源，提供确定的救援水平，协调各卫生救援机构的院外救援工作，协助降低卫生救援开支，降低死亡率；另一方面可以改进联邦政府灾害救援准备工作，包括动员与部署医疗队、卫生装备与物资供应的能力，提供伤病员后送系统的能力，提供确定性治疗的能力。

3我国灾害救援组织体系

我国灾害救援体系是建立在国家应对各种突发公共事件的框架之下的，因此，首先分析我国应对突发公共事件的组织体系，之后评述我国灾害医学救援组织体系建设。

2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，总体预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将其分为四级，即Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。

应对突发公共事件的组织体系：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥

机构(以下简称相关应急指挥机构)负责突发公共事件的应急管理工作，必要时，派出国务院工作组指导有关工作。办事机构：国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。工作机构：国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。

4我国灾害医学救援组织体系

1995年卫生部颁布《灾害事故医疗救援工作管理办法》，2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》后，陆续公布4件公共卫生类突发公共事件专项应急预案：国家突发公共卫生事件应急预案，国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案，国家突发重大动物疫情应急预案，国家重大食品安全事故应急预案。国家灾害医学救援逐步走上正规和日常化。

其中灾害医学救援即国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案根据突发公共事件导致人员伤亡和健康危害情况将医疗卫生救援事件分为：特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。并据此作出相应国家、省级、市级、县级四级响应。医疗卫生救援组织机构包括：各级卫生行政部门成立的医疗卫生救援领导小组，专家组和医疗卫生救援机构[指各级各类医疗机构，包括医疗急救中心(站)、综合医院、专科医院、化学中毒和核辐射事故应急医疗救治专业机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构]，现场医疗卫生救援指挥部。

4．1医疗卫生救援领导小组

国务院卫生行政部门成立突发公共事件医疗卫生救援领导小组，领导、组织、协调、部署特别重大突发公共事件的医疗卫生救援工作。国务院卫生行政部门卫生应急办公室负责日常工作。省、市(地)、县级卫生行政部门成立相应的突发公共事件医疗卫生救援领导小组，领导本行政区域内突发公共事件医疗卫生救援工作，承担各类突发公共事件医疗卫生救援的组织、协调任务，并指定机构负责日常工作。

4．2专家组

各级卫生行政部门应组建专家组，对突发公共事件医疗卫生救援工作提供咨询建议、技术指导和支持。

4．3医疗卫生救援机构

各级各类医疗机构承担突发公共事件的医疗卫生救援任务。其中，各级医疗急救中心(站)、化学中毒和核辐射事故应急医疗救治专业机构承担突发公共事件现场医疗卫生救援和伤员转送；各级疾病预防控制机构和卫生监督机构根据各自职能做好突发公共事件中的疾病预防控制和卫生监督工作。

4．4现场医疗卫生救援指挥部

各级卫生行政部门根据实际工作需要在突发公共事件现场设立现场医疗卫生救援指挥部，统一指挥、协调现场医疗卫生救援工作。

5存在问题与发展方向

5．1构建统一的防灾救援领导机构的重要性

重大灾害发生后不能局限于卫生部门的急救中心和急诊科，应当形成以政府应急办为核心的各种救援队、卫生部门、消防、警察、军队等多部门参与的救援体系，统一协调。

美国联邦紧急事务管理署统管全国的各种灾害救援与应急事件，是一个直接向总统负责的独立政府机构，拥有数十亿美元的预算资金，具有相当大的权力。当特大灾害发生，超出地方处理能力时，经管理署评估鉴定后，联邦政府接受地方政府请求，由总统宣布为国家级灾害，管理署就灾情状况做出决策，20多个紧急情况及准备理事会的成员部门派代表到管理署的应急指挥中心，由管理署实施统一指挥，编组联邦救援队伍，协调相关政府机构和组织，提供救灾资源，并随时向民众通告灾情变化。这样不致因太多层级的官僚体系而造成各个部门相互扯皮、救灾工作效率低下。

5．2建立“军民一体化”救援模式

当前我国各地区急救中心(站)是灾害医疗救援的主体，但如果发生大规模灾害事件，如1998长江洪水、2003年SARS等大型突发公共事件，势必要动用综合医院的医疗人员，国内众多综合医院虽有各自的灾害救援应急预案，但多留于形式，与预案配套的后勤保障系统、通讯联络系统、管理监督系统，特别是针对灾害救援的培训都十分不完善。原因主要与医院体制有关，地方医院的日常任务是针对单个患者的医疗救治工作，医护人员有正常的轮休时间安排，平时很难抽出时间、人力、财力去参加灾害救援演练，很难做到平时和战时的很好结合。部队医院在平时和战时相结合的问题上具有独特的优势，解放军和武警部队医院的一项重要日常任务就是卫勤保障，医院具有自己单独的战备库房、战备小组成员，医护人员接受过军事卫生勤务学、军事训练，平时定期参加组织野战医院训练和演习，定期参加大型军事行动卫勤演练，这为参加重大灾害医疗救援提供重要保证。

美国的灾害医学救援系统可以统一协调军队卫勤力量与地方医疗卫生力量，并把军队卫勤力量作为国际灾害卫生救援的首选力量和国内灾害卫生救援的重要力量。2006年我国突发公共事件医疗卫生救援应急预案只是在“医疗卫生救援的保障”中提到：总后卫生部负责组织军队有关医疗卫生技术人员和力量，支持和配合突发公共事件医疗卫生救援工作。如能成立紧密的军民一体化救援模式将更有利于突发灾害事故的救援。

5．3应当注重培训和宣传教育

美国联邦政府在各州、市、都建立了灾害医学救援培训基地。他们采取循环培训的方式，每年都对从事紧急救援工作的人员进行两级的强化培训，同时对一些自愿参加者也进行培训，不断提高全联邦的应急救援能力。我国应当大力加强灾害医学救援的培训和宣传的力度，以提高专业化救援队伍的救援水平和国民的防范意识、应急处理能力。同时应本着“重点是把紧急事件的威胁度告诉每一位国民”的指导思想，大力加强宣传教育的力度，以提高国民的防范意识和自我应急处理能力。各级应急救援机构经常向国民印发各类宣传资料，做到家喻户晓、人人防范、形成了全民族共同应对紧急事件的强大合力。

5．4灾害医学救援工作中存在的不均一化

其一表现在区域的不均一化，在北京、上海及东部沿海地区医疗资源发达的城市已经形成较为成熟的救援网络，但在中西部由于医疗资源缺乏、交通和通讯落后造成的救援能力下降。其二表现在救援种类上，对于常见自然灾害如地震、交通伤上积累一定救援经验，但在核辐射、生化危险品，以及特殊地域如地铁、高原救援方面还缺乏专业化的队伍。