“分林到户”进行时

钟岷源

改革的“精华”在于产权可以交易。金融资本开始涌入林地。但改革的未来还是取决于交易之前的核心问题——“初始分配的公平”。

一场席卷全国1500个县、牵动57％的森林面积、经济总价值在2万亿元以上的集体林权改革，前两年在福建、江西和辽宁试验之后，目前正在19个省区相继启动，计划5年内基本完成。

改革的目标锁定在“将集体山林权属明确到户，颁发山林权证，真正将集体林权转变为林农个人永久性所有，林地使用权和林木所有权流转不再由集体安排决定，农民获得真正的林地经营自主权。”

国家林业局局长贾治邦向媒体解释了这场改革的动因和背景。

他说：“全国18亿亩耕地基本解决了13亿人的吃粮问题，而43亿亩林地既没有解决13亿人的用材问题(每年还要用186亿美元进口1亿多立方米木材)，也未解决国土生态的安全问题，更没有让山区百姓脱贫致富。”贾把问题的根源，归究为“林业改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展”。此次改革“是对农村特别是山区生产资料的一次再分配，是对农民利益格局的一次再调整，是继家庭联产承包责任制之后中国农村的第二次革命”。

联产承包责任制自安徽凤阳小岗村始，林业改革里的“小岗村”则是指福建永安市距市区20公里外的洪田镇洪田村。

“林改小岗村”：“分山到户”起源地

发现并提炼该村改革经历的，是国家林业局宣传办主任兼新闻发言人曹清尧。

今年3月，曹作为中央六部委“联合调研组”的成员深入福建调研集体林权改革的情况。来到永安，听取政府部门的汇报之后，他直奔洪田村，在村支书邓文山的家里，彼此长谈4小时。该村对集体林权的改革摸索及所走的路径，让曹清尧很自然地联想到安徽凤阳的小岗村改革，两者的不同仅仅是一字之差：“分田到户”和“分林到户”。

返京之后，曹清尧对此形成专题报告，国家林业局随即报呈国务院，国务院通报福建省委。洪田村声名鹊起。

担任该村村支书25年、今年53岁的邓文山，接受本刊记者采访时承认，让他始料不及的是，当初担着风险“分山到户”的举动，会在十多年后引发“轰动效应”。他向记者讲述了该村先后三次对集体林木的承包经过。

1982年，每家每户在自家的房前屋后分“自由山”一人一亩，按当年的“承包”基数，此后“新生不增，死去不减”。

1984年，村里又实行“分股不分山，分利不分林”的办法，把全村林地“按股承包”，规定每人持股20份，当时村里700人，1400股均分到户，同时成立林业合作社，有专用的账号、公章，组建社员股东委员会。砍伐林子，形成利润之后，按股平均分红。

“虽然人人都有股份，但谁也不知道自己的林地在哪里?”邓文山说，那时，尽管林地以股份“承包”，但林权归属集体，森林管护也是由集体决定承包经营，管护好坏，并无奖惩措施，管护者按自己的持股，同等分红。从1984至1998年的15年间，该村的林地承包，仅于1987年唯一一次分红，邓文山家按股获利100多元。

这段时间，砍伐的林木，是交镇林业站统购统销的，当时—立方米的一类材，价格是160元，村里还要承担砍伐的工资、运费、修路费等等，扣除成本，得利20多元。而同时，由于管护员对护林的积极性不高，1995年之后，该村盗伐林木，猖獗一时，村中1／3的人参与其中。近邻洪田村有家国营采育场，有座几百亩的山头，一夜之间就被村民砍个精光。那时，邓文山和村主任赖兰亭平日的主要任务，就是上山抓“贼”，每月都有20多天巡回山中。即使抓获了盗伐者，你也无法把他扭送公安机关，因为他的一家老小就跪在邓文山家的院里，叫喊“若把我的家人送去法办，我们全家就搬到你家过日子”。

终于有一天，邓文山的脑中忽然冒出了这样的疑问：“为什么全村的林地，全民有份，却全民不管?”连续几天的苦苦思索，他又忽然悟出了其中的道理，“林地还是集体的，并非村民所有，如果分给他们呢?自家的林子，还会不愿管护乱砍滥伐吗?”

随后，邓文山有了一个大胆的想法：“分林到户”。尽管这样的想法有悖于当时相关的林业政策和法规，但他仍为自己找到改革的“依据”，“耕地都可以分田到户，为什么林地就不行呢?分林是为了保护，而非破坏，分林到户不会错，若是错了，我就不当村支书。”

邓文山为自个的改革设想而兴奋。理顺了上头的关系之后，1998年5月28日晚，9名村干部在洪田村村部头一回讨论“分林到户”的话题，最后表决，7人赞成，1人反对，1人弃权。紧接着，村干部就分头召集村民小组会、老人会、村支部大会、林农代表会、各片社员会等等，在反复征求承包方案的意见之后，最后召开全村村民代表大会，确定“分林到户，联户管理，自愿组合”的承包方案，33名会议代表，以无记名投票进行表决——赞成者写“同”字，反对者写“不”字，结果以27人“同意票”通过“改革决定”。

1999年1月1日，洪田村以自愿联户的形式，将全村的集体林地，按实有的林地面积和木材蓄积量承包到户，所有联户成员均与村委会签订承包合同，按下了手印。至此，中国农村的“分林到户”，便起源于此。

资源变成资产，资产变成资本

2003年4月，福建省在全省范围内推行集体林权制度改革之后，所发的第一本林权证，即由洪田村村民领取。邓文山告诉记者，政府颁发了林权证，村民承包的林地就受国家认可和法律保护，这是真正意义的“分林到户”，因为“山定权，树定根，人也就定心了”。

2004年5月，永安市成为福建省第一个完成明晰产权和林权证发放的林区县市。一日，市委书记江兴禄再度往洪田村调研，村民问他，“林权证拿了有什么用?林权证是财产证，但它值钱吗?它能不能像房产证、土地证一样进行抵押流通?”

村民的几句发问，引发了永安林改的再次深入。

为此，永安市成立了林地林木资产评估中心，只要林农申请，评估中心就会评估任何一本林权证的“实有价值”，让林农明了自己的“本本”究竟“值多少钱”，并可继承、转让、流通和拍卖，真正成为“独立的物权”。

林权如何流通?永安的改革办法是，设立林业要素市场，构建林权登记流转的服务平台。这在全国属首家。

这家占地面积14131平方米的服务性市场，坐落于永安市燕江中路的繁华地段，由原先的公交车候车大厅改建而成，场内明亮通透。设有信息发布、交易实施、中介服务等机构，同时还在各个乡镇设立分中心。林地以及活立木作为一种资产开始进行流转。江兴禄告知记者，至今年5月，全市共完成林权流转交易面积31．15万亩，交易金额30218万元。

林农再不用像以前一样四处联系买家，

更不用担心受骗。“现在，只要将我要流转山场的信息往这儿一送，就会有很多人来我山上看林子，价钱还一个劲儿地往上跳，太方便了。”永安的一名农户直白相告。

在要素市场上，以林权证还可以获取抵押贷款，至此，昔日山上的“绿色银行”不再是虚置的、30年砍了林才开一次的“概念银行”，而是每天都对林农开门、随时可以变现取兑。金融部门在农村找到了有效抵押物，林木产权由资产转变为资本。2004年5月，永安市与当地的农村信用社联合开展林权证抵押贷款工作试点，发放了全省乃至全国的首批林权证抵押贷款110万元。同年12月，他们又与国家开发银行合作开展《永安市林业贷款信用平台建设》项目，全面开展林权证抵押贷款业务。现在，全市共有386户林农、18家企业以25万亩的林权证抵押以及林农林权联保等形式获得贷款总计5．1亿元。永安的做法也是福建林改的一个缩影。据统计,近两年福建全省金融部门已累计发放林权证抵押贷款近25亿元。

继永安之后，福建省已有40多个县市成立了林权流转服务中心。

福建样本的参照价值

福建是我国南方重点集体林区，全省森林覆盖率62．96％，居全国首位，林业用地面积1．36亿亩，80％以上属集体所有。

国家林业局副局长张建龙介绍说，“整体的(林业)改革包括三大块，一是国有林区林权改革，这项改革已经于去年上半年在黑龙江省伊春市进行了试点。二是林场分类经营改革，目前这项工作正在积极准备的过程中；第三就是集体林权制度改革，这项改革是条件最成熟、大家关注度最高的一项改革。”集体林占全国林业总面积的57．55％。

2003年4月，福建的林权制度改革，拉开中国第五波集体林权改革的大幕，并为后来的全国改革提供了参照。作为改革的“先行者”，在今年上半年，中央酝酿《中共中央关于推进集体林权制度改革的意见》的文本时，还特地抽调福建省林业厅厅长黄建兴参与起草，并将福建的许多做法纳入其中。

从永安开始的福建林业改革的主要内容有三方面：“一是确权到户，通过林地经营权和所有权的分离，把林地的经营权落实到户，明确了产权，确立了经营主体。二是林权证发到个人手中，可以用来抵押贷款；三是建立了流转平台，包括林地、林产品，都可以在产权交易中心拍卖转让。”梳理永安十几年集体林权改革的过程，这三个拐点分外明显。

至去年年底，福建完成明晰产权的村数11602个、面积7549万亩，分别占应改村数的99．5％和应改面积的97％。从调查的情况看，群众目前对林改的满意度还是比较高的。

业内人士认为，福建林改的“精华”，乃是林权实现交易。黄建兴告知记者，改革之后，林权作为一种物权，是具体的、实在的，而不是抽象的，它能够像其他商品一样进行流转、抵押，山上的林木和林地本身应有的价值才能得到社会认可，林权证的价值才能真正得到体现。另一方面，通过林权交易流转、抵押，使广大林业生产经营者无需经过采伐就可以把山上活的林木变成活的资金，从而实现从资源经营到资本运营的转变。

然而，林业资本化之后，市场的规律就开始发挥作用。由于市场繁荣、流转旺盛，永安市依照福建省重新修订的《福建省森林资源流转条例》，为了防止林权流转中可能出现的投机炒作行为，采取了“限期、限量、现货”的办法，避免林农再次失山失地。

对于在林改中应运而生的要素市场，国内知名农村问题专家温铁军如此评述：永安的林改发育了林权交易市场，应该说，山林、山地在作为资源的第一次分配上理应提倡公平，而在这些资源作为资产进入市场进行第二轮交易时，客观上允许有资金实力的人占有这种资产，形成规模经济以获得更多的规模收益，这又是符合效益原则的，而原来占有资源的人则可以获得资源的报酬。整个交易过程，第一轮初始产权分配是公平的，后来则是竞争的、追求效益的，既体现了公平又体现了效益，这就是为什么永安以及福建这次林改会产生这么好的经验的根本所在。

国家林业局已经拿出了数字来说明改革的成效。曹清尧表示，林改激活了林业生产，改制省区的造林数量和质量迅速提高。福建省连续两年造林面积超过200万亩，比林改前翻了一番；江西省连续两年造林达到330万亩，是10年来最高峰。在促进农民增收方面，2006年福建省林业总产值突破了1000亿元，林农的收入增加了15亿元。江西省的农民林业收入同比增长45％。

回到初始分配的公平

像任何一场改革一样，林权的改革同样有其相伴而生的问题。

改革的“精华”在于产权可以交易。金融资本开始涌入林地。但改革的未来还是最决于交易之前的核心问题——“初始分配的公平”。记者了解到，目前我国集体林权改革的形式，实际上有“均分到户”和“拍卖到户”两种。福建主要采用的是前一种方式。在有的林改省区采用了“拍卖到户”的方式。

中国农村问题专家、华中师大副教授贺东航和厦门大学副教授朱冬亮曾联手对“拍卖到户”的做法展开调查。他们在肯定改革成效的同时，亦对其中的问题，提出善意的劝告。

林权改革的一个基本设计要求是，把本村的集体林权，在本村之内进行公开拍卖，让所有村民都有机会参与招投标。然而，在具体实施的过程中，很多来自非农身份者，甚至包括一些政府、林业部门的工作人员，都以自己的方式“购买”了大片的林权。事实上，即便公开竞标，也因普通百姓缺少资金，他们在招标时，根本没有相应的经济实力与外部投标人进行抗衡。而后者是很容易通过提高价码获得林权，然后转手倒卖，牟取丰厚利润。

如何处理山林权属的争议问题也摆在林改的面前。目前，在全国均存在山林权属的争议纠纷，以广东为例，前两年该省的山林权属争议案件15717宗，涉及林地面积421万亩。解决这些历史遗留问题，难度颇大，这就制约和影响了发放林权证的进度。

与此同时，有些地方还存在“林权转债权”的问题，在上世纪80年代，有的村还不了银行贷款，即以林权抵押偿还。根据协议，这些林地的使用权限，是要等到这些山上的林木被砍伐之后，再转还村里。虽然是山林使用权，但由于林地使用的特殊性，事实上，这林权在林木砍伐之前的很长一段时间内，实际上就是林地的所有权。问题是，谁是真正的债务承担者?村民自身?村委会或者林业合作社?林木被砍之后，重新造林的责任在哪一方?这些问题，都会涉及整个林改制度。

山区百姓生活烧材也在林改后失去了基本来源，盗伐生态公益林已成为农村薪材的主要来源，从现状看，在大多数林地由少数人经营的地方，百姓烧材的供需矛盾已经出现。

一些专业人士也同时指出，由于“分林到户”，使得林地分割较碎，如果缺乏科学的指导，对于一个区域的森林规模经营、林木营销，甚至病虫害防护等都会产生不利的影响。

此外，林改之后，个体经营者急于收回投资，想方设法采伐林木，又违反自然规律造林，致使森林资源质量下降。地方政府部门通过“政企分开”而建立的“林业市场”，固然可能是出于为林农疏通林业产品流通渠道的目的。不过，“半政府力量”延伸到“市场”，是否符合林权改革的目标?这些“市场”是否有足够的智慧和能力来避免自身对于林业生产的误导?它们是否真正有益于林业的合理开发?诸如此类的问题都要人们理性面对。