淮河灾后

程士华

每当淮河流域遇较大洪水，以涝灾为SE的洪涝灾害造成的损失巨大，排涝工程项目缺乏的现状更是加剧了涝灾损失。因此，加快淮河流域平原洼地治理工程建设迫在眉睫。

7月，淮河遭遇了1954年以来第二大的流域性大洪水。淮河干流主要控制站全面超过警戒水位；洛河洼行洪区堤坝管涌险情无法控制，被迫行洪；焦岗湖、花家湖堤坝遭受长时间高水位浸泡出现坍塌；许大湖圩堤、金沟圩等生产圩堤先后溃堤，滔滔浊水摧枯拉朽般吞没、摧毁房屋，响声震耳。

作为2007年淮河防汛抗洪报道的全程参与者，记者在沿淮地区一些内涝严重的县市采访时发现，洪水漫屋，房倒屋塌的情景屡见不鲜。

7月底，随着淮河流域出梅，流域大面积降雨减少，淮河恢复了往日的温顺恬静。洪水消退了，淮河平息了，沿淮两岸数以千万的受灾群众，面对被洪水浸泡的房屋、田地，生活如何?

内涝之患

凤台县后胡村地处西淝河北岸。汛期到来后，西淝河水暴涨，河面由原来的三四十米变成五六百米，较宽处两三千米。后胡村民陈学安承包的1000多亩水塘，已经完全被水淹没，鱼塘边界有些围网拉着，但是被洪水冲得七零八落。

陈学安苦笑着说，一场大水，让他由一个身家近百万的渔业养殖大户变成了一无所有的灾民。2005年，他承包了村里1000多亩的水面，仅仅是承包费、鱼苗费、人工费加起来，就投入了70多万元。3年的承包期，第一年鱼太小，第二年想鱼再大些卖，没想到第三年，突然遭遇了大水，所有投入化为泡影。在他的帐篷里，唯一的电器就是一台小彩电，是大人孩子唯一消遣娱乐的工具。

陈学安的境况属于内涝，受灾损失和淮河行蓄洪区受灾补偿不同，无法享受政策照顾的折价赔偿。因此，这近百万的损失将由陈学安一个人来承担。

所谓内涝，是与上游洪水相对应的一个概念，指的就是连续降雨在低洼地带形成的积水。在淮河流域，洪水和内涝往往是相伴而生的，正因为洪水抬高了淮河干流的水位，沿淮各地的积水才难以排放进淮河，这就加剧了内涝的程度。根据统计，今年有45万人因为淮河内涝被迫转移。

与有着国家补偿政策的行蓄洪区相比，没有政策给予受灾补助的内涝地区群众生产自救面临的困难更为艰巨。对许多灾民来说，盖起来一栋房子，需要的是几年甚至是十多年的积蓄。尤其是一些非涝即旱的地区，农民抵御自然灾害的能力本来就是非常之低，由于频繁的自然灾害，财富的积累对他们来说更加困难，而贫穷降低了他们抵御灾害风险的能力。如此往复，恶性循环。

当前的抗洪防汛还是停留在仅仅把洪水挡住的阶段，没有更多地考虑抗洪与沿淮地方经济发展的协调并重。人们一直对洪水溃堤的惊心动魄心有余悸，殊不知，内涝造成的经济损失要远远高于洪水造成的损失。理清洪涝灾害中孰轻孰重的关系非常重要。

据专家估计，由于淮河流域平原广阔，地势低平，因洪致涝和“关门淹”现象十分严重。1991年和2003年的洪水，涝灾持续时间在一个月左右，淮河洪涝灾害损失总量中涝灾比重超过2／3。可见涝灾损失之巨大。

涝灾损失大小主要与洪水持续时间长短有关。排涝设施缺乏是一个方面。在淮河水利委员会19项骨干治淮工程中，主要是针对治理淮河防洪。涝灾的问题依然没有得到很好地解决，特别是防涝和排涝问题日益凸显。

每当淮河流域遇较大洪水，以涝灾为主的洪涝灾害造成的损失巨大，排涝工程项目缺乏的现状更是加剧了涝灾损失。因此，加快淮河流域平原洼地治理工程建设迫在眉睫。

当洪水变成“洪灾”

没有任何预兆，7月28日晚8点，一场龙卷风意外地袭击了凤台县。在这次龙卷风中，钱庙乡受灾最为严重。尤其是对那些家园已经被淹、住在救灾帐篷里的钱庙乡的灾民来说，这一场龙卷风无疑是雪上加霜。帐篷根本无法与狂风对抗。

钱庙乡民政助理员孙景元说，当时的情景，看着灾民们死守帐篷，他着急得下跪的心都有了。他和其他干部逐个帐篷转移灾民，几乎对每一家人都要劝说很久，灾民们才答应离开帐篷躲避。当天夜里。乡里的派出所、卫生院、供电所等部门也都连夜赶来，帮助灾民们处理善后，争取尽早快复供电供水。

据大高庄灾民说，在这次暴风雨之前，他们没有得到任何有关气象异常的提前通知。而且，灾民帐篷区内电视也是个稀罕物，想看个新闻、天气预报之类的节目非常不方便。

7月29日下午4点，记者来到钱庙乡高庄村灾民安置点。安置点的救灾防疫小分队帐篷内，医生为灾民准备了藿香正气水、龙虎仁丹等多种预防高温中暑、避暑解热的药品。帐篷里挂着一个温度让温度计的最高显示温度是40摄氏度。记者看到，温度计的指针已经超过了最高温度40摄氏度，已经无法正常工作。

在医疗点后方的大路两旁，杨树枝繁叶茂，为树下的帐篷遮住了阳光。灾民们三三两两坐在树阴下。这个灾民点的选址、供电供水还是算比较合理的。而有的灾民安置点，由于选址不恰当，帐篷搭建在没有树木遮拦的堤坝上，在阳光直射暴晒下帐篷内如同蒸笼一般。同时，缺乏电力供给更是增加了避暑解热的困难。

记者乘坐了15分钟的小木船，跟随运送救灾物资的队伍踏上了凤台县城北乡黄庄村民组庄台。曾经的村庄已经变成水中的孤岛，村民只有乘船才能进出。村干部把船上的救灾物资卸下来，装进三轮车拉到村部。尽管正下着雨，救灾物资到来的消息，使得这个住着36户人家的庄台突然变得热闹起来。

政府灾后救济的衣物粮食只能解决灾民的燃眉之急，如果要跳出恶性循环的怪圈，显然不够。如果要政府对全国的内涝区实行与行蓄洪区同样的补偿标准，其数额之庞大又似乎不太切合实际。

如何对受灾地区群众的生活生产建立一种长效的保障机制?从世界范围内看，巨大自然灾害管理模式主要有完全由政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系，政府和保险公司共同合作的管理模式这两种。从发展趋势看，政府和保险公司合作进行巨灾风险管理的模式更符合发展需求，包括欧美以及许多发展中国家均选择这一模式。

以西班牙为例，该国1978年颁布了《农业保险法》，由政府对保险公司提供再保险，弥补农业保险带来的亏空，而保费由农民负担一半，政府补贴一半。凡是不参加农业保险的农民，受灾后政府不给予任何援助。现在西班牙38个农业保险公司，全都自负盈亏，经营良好。

行蓄洪区的调整也是影响着洪水是否变“洪灾”的一个方面。一些行蓄洪区本来就是“人占了河道”，当大水来临时，才轰轰烈烈地抗洪，日夜不停地巡堤查险。今年防汛抗洪中，淮河流域启动了10个行蓄(滞)洪区，人主动把土地给洪水让出来，有效降低了淮河干流的洪峰水位，减少了淮北大堤以及一些城市圈堤的防汛压力。而这种“让出来”只是暂时的。洪水一退，人们又紧随跟进，占去土地，繁衍生息。

如果把一些行蓄洪区进行调整，本着尊重自然规律的原则，像安徽省内的上六坊、下六坊堤一类使用频率较高的行蓄洪区，不如直接把这些地方还给河道，既改善了沿淮生态，也是地方上有待开发的一个旅游资源。当一般的洪水再次到来时，其洪峰水位对淮河干堤的威胁自然会减少许多，也免去了行蓄洪区启用时进行的人口转移、安置等一系列繁重的任务。