分税制走到十字路口

杨　军

对于政治体制改革推进更具前提意义的，是凭借分税制确定中央和地方的权益范畴，建构制度化、规范化的中央与地方的关系。据悉，国务院发展研究中心正在受财政部的委托，研究重新规划调整中央和地方政府分税制的比例和税种。

中国经济体制改革的每一步推进，都离不开财税体制的改革。2007年，当政治体制改革滞后已经制约了经济体制改革，推进政改已成共识，人们开始发现，原来财税体制改革不仅仅是经济问题，它和政改息息相关，它的滞后甚至成了政治体制改革难以推进的症结。

众“病”所归

中国的财税体制改革，30年来主要在三个领域当中展开，一个是财政收入方面，也就是税收体制的改革。第二个领域是在财政预算支出方面的改革。第三个领域是政府间的财政关系，也就是中央政府和地方政府之间的财政关系。这三个领域的改革虽然都不容易，但中央政府与地方政府之间的财政预算管理体制却是未来财税体制改革的难中之难。

去年，央地矛盾成为舆论关注的焦点，今年，这矛盾并没有在众多诟病中缓和，反而愈演愈烈。在十七大报告里，胡锦涛总书记首次提出“统筹中央和地方关系”。和以往不同的是，在2007年，人们的关注点开始聚焦到一个地方，那就是财税体制问题，越来越多的人认为，现有财税制度存在的不合理性，是造成央地矛盾的根本原因。从1994年开始实行的分税制，依然保留了原包干体制遗留下来的财力分配的不合理因素，没有涉及中央对地方纵向转移支付制度，这也是地方政府大搞土地财政的根本原因。

财税体制除了是央地矛盾的始作俑者，中国地区经济发展不平衡，也和现存的财税体制大有关系。中国东部地区总部经济发展很快，因为税收与税源存在统一问题，大量的中部和西部创造的税源正在向东部集中，现有的财税体制没有涉及地区间的横向转移支付制度，没有办法自动调节，进一步导致了区域发展差距的扩大。

外贸顺差过大并持续走高，流动性过剩，宏观调控效果不明显，房地产价格一路攀升，地方政府对房地产开发的狂热，居民消费不振等等，很多问题都被归结到财税体制上面。解决深层次的体制问题，当务之急是要推进财税体制改革。2007年，财税体制改革和中国政治经济领域的诸多问题紧紧纠缠在一起，成了改革推进缓慢的症结所在。

改革之钥

财税体制改革的推进是艰难的，资源税、物业税、燃油税、财产税、土地出让金管理办法等等，这些和财税体制改革进程密切相关的法律法规大多难产，已出台的经过重重争议，未出台的早已千呼万唤。以两税合一为主旨的新《企业所得税法(草案)》的通过，更是经历了十余年的博弈和彷徨。

1998年，中国政府正式提出了“公共财政”，并以此确立为今后财政改革的方向和目标。十七大报告中进一步提出，“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，来完善公共财政体系。”公共财政要求财政逐步退出竞争性投资领域，政府与市场的分工在财政支出结构上显现出来。这意味着两个基本面的重新定位：一是政府与市场关系的重新定位；二是政府与公众关系的重新定位。

3年前，中国启动了新一轮税制改革，当时的税制改革主要涉及三个方面：一是将生产型增值税调整为消费型增值税；二是统一内外资企业所得税；三是改革出口退税机制。3年间，中国陆续改革了出口退税制度、个人所得稅、消费税，取消了农业税、统一了内外资车船税，但专家认为这些并非税制改革的核心内容。中国社会科学院财贸研究所副所长高培勇在社科院的一个讨论会上表示，虽然这几年税制改革力度很大，但真正的改革应该是从明年增值税改革和两税合一启动时正式开始。中国(海南)改革发展研究院的调查结果也显示，接近一半人认为2006年财税体制改革基本没有进展。

增值税税基分两种，生产型增值税和消费型增值税。增值税税基转型改革面临的最主要问题，就是如何在改革过程中，使增值税收入的减少控制在可接受的范围内。增值税是中国的第一大税种，它的消长对中国的财政收入的影响巨大。世界上多数经济发达国家，都实行消费型增值税，像中国这样现行生产型增值税的，寥寥无几。中国现行财税制度主要是在生产领域征税。长期以来的现金交易习惯给流通领域征税带来的难度，是财税改革迟迟难以推进的症结所在。内外税不统一，源自改革开放早期为吸引外资而制定的优惠政策，当流动性过剩已成中国经济之病，两税合一的呼声也越来越高，但是外企依然在中国经济中占有重要地位，两税合一可能会导致部分外资企业撤资。因此，中国对增值税改革和两税合一的推进一直慎之又慎。而在新一轮财税体制改革中，它们也到了不得不改的时候。

如果说真正意义上的税改于2008年启动，那么，2007年则是开启真正改革的钥匙，这一年，国务院工作要点明确显示，在财税体制改革方面，要制订全面实施增值税转型方案和措施，建立规范的政府非税收入体系。事关两税合一的新《企业所得税法》确定2008年11月1日正式实施。如果说2007年是中国政治体制改革不得不开始推进的一年，那么，财税体制改革的推进，则是开启政治体制改革之门的钥匙。

分税制的未来

某种程度上，对于政治体制改革推进更具前提意义的，是凭借分税制确定中央和地方的权益范畴，建构制度化、规范化的中央与地方关系。分税制是中央政府与地方政府之间，根据各自的事权范围划分税源，并以此为基础确定各自的税收权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的制度。分税制最早出现在19世纪中叶的一些欧洲国家，已经被世界各国、特别是发达国家广泛采用。中国于1994年开始实行分税制财政管理体制，由于当时条件所限，和中国所有的渐进式改革一样，也采取了种种过渡措施，属于不彻底的分税制类型。这为中国以后的财税体制改革埋下了隐患。国务院发展研究中心宏观经济研究部的副部长魏加宁认为，当前财税体制面临的主要问题是中央与地方的事权划分不到位。地方政府在税收方面缺乏主动性。

近年来，中国财政收入增长速度远大于GDP增长速度，而且近几年的财政改革进一步推动了集权，从目前的情况看，分税制集中中央财力的目的已经达到。5年前国家财政收入不足2万亿元，2006年接近4了万亿元，今年则有望突破5万亿元。因为国家财政的充裕，今年，国家启动了以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点工作，继续扩大了企业职工基本养老保险个人账户的试点范围，并在全国范围内开始建立农村最低生活保障制度。

但同时，今年，由地方县乡财政困难引发的要不要坚持分税制的大讨论正在升级。数据显示，改革以来中国70％以上的人口所需要的70％以上的公共服务是由基层政府提供的。而从1998年起，中央财政收入占整一个财政收入的比重一直在50％以上。不少专家认为，中央可以考虑对10多年来没有进行“体检”的分税制，根据新的形势需要进行适当的改革。一种观点认为，正是分税制导致的财权上移事权下移，造成了地方县乡财政的困难，分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，主张区分发达地区和落后地区，后者不搞分税制。另一种观点则认为，地方县乡财政困难恰恰是因为分税制改革不够彻底，1994年的分税制改革，明确了中央和地方在事权和财权上的关系，梳理了政府职责，但对省级以下的政府关系的界定则进展不大，省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展，可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道。决不应当把种种条件约束之下不得已的过渡安排，放大到否定分税制最基本的一体化制度框架的层面。财政部财政科学研究所所长贾康认为，基层之困恰恰是因为分税制在省以下基本没有得到完全地贯彻。但他同时也认为，10余年的实践表明，在五级框架下搞分税制，把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。实现中央、省、市县三级架构，按照三级架构塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，才是使基层财政真正解困的治本之路。

还有一条路径，就是重新规划调整中央和地方政府分税制的比例和税种，通过地方税体系的改革，对地方和中央税种进行全面改革。据悉，国务院发展研究中心正在受财政部的委托进行研究。

但不管对分税制如何改革持何种观点，有一种意见是完全统一的，那就是分税制的改革已经到了非改不可的时候。

(编辑郭凯)