大飞机项目也有“三上三下”

张天翼

从1970年8月毛主席、周总理决策上马运10项目算起，中国30多年来发展大飞机的航空历程说明，由于研发周期过长，一般在10年左右，大飞机项目很容易中途夭折，政府换届、航空工业规划调整、国防战略调整都多次让大飞机项目的发展付出下马停工的惨重代价。因此，对于这项长周期、高难度、大投入、易失败的高科技工程需要用法律手段来保证其实施，来克服“下马容易上马难”的实施困境。

第一次上马的大飞机

定位是中国的“空军一号”

经过两三年的酝酿和建议，1970年7月，毛主席、周总理决定上马运10项目，代号“708工程”。项目的工程目标是为国家领导人研制出国访问的专机，为了在国际外交场所树立中国的大国形象，以及从中国直飞欧洲地拉那的远航能力，因此100人客座和8300公里的长航程是主要特点。

第一次下马是因为没钱买油试飞。1985年2月，运10研制的财政经费被有关部门卡掉，原本由上海市和财政部共同承担的资金没有着落，出资方的答复是三机部没有给报有关运10的年度工作预算，正在试飞当中的运10飞机由于没有3000万元人民币的油料费用，项目被迫停止。耐人寻味的是没有正式的停工文件下达，因此现在还有人说“运10没有下马”，没有具体而清楚的文件和上级命令啊。

运10下马不久，国内的专家就群起上书，要求发展自己的大型飞机制造工业。

1984年6月4日，上海飞机设计研究所219名研究人员在吴苕溪、赵国强的带领下，联名向中央写信，表示不要花巨额外汇去组装MD-82，建议在运10基础上发展我国民航工业。

1986年3月，时任中科院技术科学部主任的王大珩与陈芳允、杨嘉墀、王淦昌3位科学家一起，联名向中央递交了一份重要报告：《关于跟踪研究战略性高技术发展的建议》，即“863计划”。在此背景下，1986年7月30日，胡溪涛联合北航、南航和西北工大的3位校长沈元、张阿舟、季文美联名向邓小平同志上书《千方百计尽早提供和使用国产干线飞机》，在信中，四老从交通运输发展、航空工业发展需要等角度，阐述了发展干线飞机的紧迫性。

第二次上马仅仅是国务院

决策过的“运16”干线飞机概念

1986年11月在“四君子上書”之后，国家科委召开研制干线飞机论证会，征得了计委、经委、航空部、民航局的同意，提出了《发展干线飞机振兴航空工业》的报告上报国务院。而在这次论证会上，也有不同意见。当时一位领导提出，发展我国民用飞机的步骤应该是首先以70~100座的大支线飞机为突破口，然后发展干线飞机。这是日后“三步走”策略的最早露面。

国家科委报告上呈之后，1986年12月4日，国务院召集第125次常务会议，决定研制干线飞机，参考方案是原运10研制单位上海飞机设计研究所提交的运16方案。这是在运10下马后，同意研制干线飞机的最高层会议。

在1986年到1988年，航空工业部科技委组织的《2000年中国航空工业发展战略研究报告》中，在民用航空技术中提到干线飞机是民用飞机发展的战略重点。而1988年10月30日，国务院对研制干线飞机项目书作出批复，要求争取在1996年取得我国适航证，投入国内的航线使用。

1989年，航空工业部组织专家对干线飞机的总体设计、总装、总质量控制等进行论证和招标，最终确定在上海做干线飞机。

1992年1月，时任航空航天部副部长的何文治在接受新华社记者采访时，乐观估计“我国1994年将可生产出第一架干线飞机”。

第二次下马是干线飞机决策变成了空客合作的100座大支线，走了3年，空客背约，资金挪用，项目终结。

1993年10月，当时国务院在上海召开了研制干线飞机会议。11月29日，国务院又专门下发了由李鹏总理批准的会议纪要，要求要下决心，不失时机地研制我国自主知识产权和总体设计技术的150座以上的干线飞机，力争2000年前后搞出样机并取得国内适航证。

1994年9月27日在中科院召开的研制干线飞机论证会上，当时中国航空工业总公司一位高层明确表示，飞机的座级应该比150座要大。也即要发展更大飞机。但是最终在上报国务院的干线飞机发展思路中，文件上却改了口，强调要以研制100座级飞机为突破口。

曾担任运10研制工作副总设计师的程不时回忆了当年干支线之争的激烈程度。在北京举行的一次会议之上，有关部门欲砍掉大飞机项目，结果一次23人参加的讨论会变成表态会。23个专家中，只有程不时主张做大飞机，另外一个专家主张小飞机，但是建议不要把大飞机扔掉。以至于最后，科技部的一名处长感慨了一句，“我听了这个会，感觉是21比1.5。”

三步走

在争论的同时，中国航空业的高层决策走上了三步走战略。按照规划，首先是装配和部分制造支干线飞机，当时主要是装配麦道80/90系列飞机，由麦道提供技术；然后与国外合作，联合设计研制100座级飞机；最后是在2010年实现自行设计、制造180座级干线飞机。而这也被称为飞机“桑塔纳”发展道路——先与国外合作生产，逐步国产化。

按照三步走战略，从1985年3月到1994年10月中国总共组装35架麦道82。从1992年3月开始，中国和麦道开始合作生产麦道90。为了在中国与波音争夺一杯羹，1996年空中客车公司与中国航空工业总公司签约，准备联合设计和生产100座级飞机AE-100。

1997年8月，波音兼并麦道之后，宣布它不再生产MD-90，而当时，中国装配加工的20架MD-90的原材料已经全部采购入库，按当时价格3000多万美元一架，入库的原材料价值当在5亿美元。中国航空工业总公司费尽口舌，只在国内卖出两架。参与加工装配的各飞机制造厂，为了与麦道长期合作而新建的现代化厂房、购置的现代化设备、付出的人员培训成本，顿时没有了着落。1996年，空中客车亚洲公司（AIA，39%）、新加坡科技（STPL，15%）与中国航空工业总公司（46%）正式签约，联合设计和生产100座级飞机AE-100。1998年范堡罗国际航空展览会上，空中客车正式宣布AE-100合同中止，同时宣布投资５亿美元，研制自己的107座支线飞机A-318。“三步走战略”事实上完全死亡，因此 “三步走”战略在航空业界也是争论颇大。最后，航空管理部门要求“停止争论”，要统一思想。

据航空工业界普遍流传的说法，1998年国务院一位领导人出于长江救灾的资金需要，在征得航空工业的一位主管领导同意之后，将发展大飞机的近百个亿挪用于长江大洪水的抢险救灾，从此大飞机第三次下马。因此，1998年10月，上海飞机研究所52名研究员、高级工程师联名给时任国务院总理的朱基上书，呼吁要像抢救长江上游生态环境那样抢救民机工业，向中央表达了对民机工业与长江水灾同样危机形势的忧虑急切之心。

第三次上马是大型支线飞机上马，没有干线飞机概念

1998年的上海飞机设计研究所上书之后一年多，到了2000年2月，国务院召开专门会议听取国防科工委关于民用飞机发展思路的汇报，确定集中力量攻支线飞机，要求在30~70座之间选定设计的座级规模。据某些当事人说，有关领导要求开发50座支线飞机，因为国务院决议是30~70座，在上限和下限之间取中间数，（30+70）/2=50，因此要发展50座最符合国务院领导的决策。而在当时上海飞机设计所一批飞机设计师的强烈要求下，以70座的上限作为ARJ21的基本型，这样ARJ21的座级规模就成了今天媒体上公布的70~90座，否则的话我们今天看到的ARJ可能吨位要小得多。据一个上海飞机设计师回忆，在总体布置设计ARJ21的排座时，一排6个座位的座级方案被禁止讨论，因为一排5个座是支线飞机而6个座就是干线飞机了。而在ARJ初期的市场调研中，航空公司认为ARJ21的加长型105座是市场最大的需求，这个方案也被禁止讨论，因为超出支线飞机的座级数额了。随后，在“十五”期间，支线飞机被列入12大高技术工程之一。而研制自主知识产权的50~70座级的新型支线飞机被作为突破口，成为“中国大飞机之梦的替代品”，没有实现“国际合作”的三步走战略继续在支线飞机上走。

从大飞机三上三下的历史来看，很明显是航空工业部“三步走”策略与国务院的干线飞机策略在反复较劲。“三步走”与“干线飞机”在反复较劲，你定你的，我干我的。国务院毕竟不是航空行业主管机构，国务院的各级领导难免对技术细节不甚了了，在对于把握航空工业策略的技术方向上稍有疏忽，“眼睛一眨，老母鸡变鸭”，自主的大飞机研制就成了引進合资，或者是变成了支线飞机的“三步走”。国务院决议上明明已经通过的发展大飞机决策，到了航空工业系统的领导层和执行层就成了“三步走”，真是“令不出中南海”。

在刚刚打开国门脱离计划经济的时代，出国考察是一件如同登月的人生快事，引进合资可以为主管部门官员提供大量出国考察的难得机会。也许更有些说不清的个人所得，原民航总局局长沈图的叛逃事件就是一个典型，被美籍华人张某的商业贿赂所征服，坚决不买运10飞机，从而直接导致运10下马，危害了中国整个航空工业的路线决策。航空工业作为传统的军工产业，决策和管理体制封闭，类似准军事化体系，自成一家，除了国务院的决策以外，社会舆论很难影响航空工业部门的决策。一旦国务院的决策没有得到有效的监督执行，关起门来，自行其是走上自己最认可的“航空工业客观规律发展”就成了必然选择。

第四次上马的特点是全社会舆论动员

2007年2月26日，国务院决议上马大飞机，已经是中国30多年来第四次大飞机决策了。与前三次不同的是，这次大飞机决策在社会舆论上是全民动员，前三次都是上层秘密决策，工程悄悄进行，因此停工下马也是默默停止，工程队伍悄悄解散，一切议论被勒令封口，在国防工业体系里面的内幕没有社会舆论的干涉，大飞机工程三次死亡也就是悄无声息的。运10的问题之所以能够具有今天的社会知名度，最初与决策体制内的非航空专家高粱、路风等挺身而出，大声疾呼，动员社会舆论关系很大。但是这些舆论在航空工业管理部门面前还是显得很脆弱，专业领域的“技术傲慢”与非航空领域、社会民间的热情呼吁形成强烈反差。2006年11月24日《中国航空报》刊登国防科工委秘书长黄强在中国一航第三次管理工作会上的讲话强调，对于大飞机，业内人士必须停止有害的争论，业外人士应该停止添乱的进言。这篇一航的内部工业讲话，在互联网上被广泛流传，明显是意有所指。

这次上马大飞机，正值中国的国防工业体制改革之际，国防工业在向民间企业开放。大飞机的决策也破天荒地公之于众，党中央、国务院向全世界显示了自己发展大飞机的坚定决心，也因而引发了美国对中国崛起的一些担忧。因此，本次温总理决策上马大飞机项目，具有打破传统垄断，进行体制创新的意义，这是不同于以往前三次上马大飞机的根本区别。

但是，我们也不能忽略航空工业部门的传统决策习惯，前不久，在2006年10月25日，国防科工委副主任、国家航天局局长孙来燕表示，中国一定会把自己制造的大飞机拿出来，但目前还没有一个制造大飞机的明确时间表，现在注重的是大飞机的技术路线和进行前期论证工作，发展重点是：以支线飞机起步，然后发展窄体干线客机，最终发展宽体干线客机。

没有立法，难以保护长周期的政府跨届大型科技工程，难以约束专业部门违反国家战略决策自行其是。

曾经三次下马的大飞机项目，会不会重演运10的历史悲剧，这就要发挥社会监督的力量，才能打破一个高科技专业领域的部门垄断力量。而社会舆论的力量是分散的，是非专业的，怎么才能发挥真正的作用呢？笔者认为需要立法监督。

大飞机项目，周期往往在10年左右，经常是跨越1~2届政府的任期。从空中客车公司成功的航空工业发展经验来看，没有发生过政府换届飞机下马的事情。当然，中欧政体不同，中国是否需要一部“大型民机工业发展法”来保证该项目决策以及投入的稳定和持续，值得关注与研究。

（作者供职于中国大战略研究会）