豪华办公楼清查再出击

尹鸿伟

在过去的历史长河里，中国到处是记录着过往辉煌的纪念碑式建筑，大到长城、故宫和兵马俑，小到各地的楼房庙所。现在，从繁荣的沿海地带到广阔的西部内陆，从寒冷的黑龙江到炎热的海南岛，中国各地的官员们则希望以大兴土木，建造更豪华的办公楼来“留下历史的印迹”。

这样的情况似乎不能自动停止了。于是“清理政府部门豪华楼堂馆所，已被中纪委、监察部确定为今年的一项重要任务。”中国监察部有关官员公开表示：2007年全国各级纪检监察机关将全面清理政府机关近年来兴建办公楼、培训中心等情况，严肃查处违纪违规行为，对典型案例进行曝光。根据地方上的相应工作安排可以看出，“近年来”基本确定在2003年1月之后。但是“亡羊补牢”式的工作计划遭到了一些人的质疑，重庆大学可持续发展研究院副院长蒲勇健说：“为什么在大楼建盖之初，有关监督部门没有做到未雨绸缪？不管结局如何，这样的尴尬情形是任何中国高层领导人不得不面对的。”

斥巨资竞造大楼

近年来，各种各样关于“中国豪华办公楼”的消息和情况不断被媒体和互联网公诸于世。

仅有12名在职职工的重庆市万州区天城交通局，竟建面积近万平方米的豪华办公楼两栋，人均600平方米；而从万州区前往忠县，在距离县城12公里的黄金镇，一座占地5.95亩宫殿般的建筑夺人眼目，门阙上挂着的牌子证明其为镇政府的办公楼；继续沿着长江向东走，“云阳县消防中队，只有10多个人，却占了9亩地，建设成本很大”等情况不断呈现。

在重庆市西南部，江津区的几江街道办事处办公大楼被中国网民称为“国内第一豪华街道办事处”，另外其德感街道办事处篆山坪村办公楼“进楼需过两扇高约4米、宽可进轿车、上面镶嵌狮子的大铁门；站在直径1米多的罗马柱门框下，需仰头才能看到房顶；楼内有21间房，面积1200平方米，出入的是11名以深蓝色西服为工作服的男女”。

事实上，要是再把目光投向重庆市更高级别的政府部门、单位，办公楼则更是一家赛一家庞大和豪华；如果再把目光从三峡库区、从重庆市投向全中国，类似的情况是有过之而无不及。按照建设部的说法，中国662个城市、2万多个建制镇中，约有1/5的城镇建设存在“形象工程”（宽马路、大广场、豪华办公楼等）。

在国家扶贫开发工作重点县山西省浑源县，2006年县财政预算还不到1亿元，但其县检察院却耗费1000多万元建起豪华办公楼；山西省忻州煤矿安全监察局仅有10名工作人员，却有四五十间带卫生间的超大面积的办公室，有36套超大面积住房。

另外，外觀状似“白宫”的河南省郑州市惠济区政府办公楼，更以其山水景观式的建筑格局和530亩的占地规模闻名天下。

“现在，不少地方、部门和单位讲排场、比阔气，花钱大手大脚，奢侈之风盛行，群众反应强烈。这种不良风气必须坚决制止。要严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。”2007年3月，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中确认了这些情况的存在和严重性。每年的政府行政管理费用已经膨胀到7000亿元以上。

2007年3月，中国全国政协常委、中国科学院院士叶大年在北京展示了一本相册，里面的133张照片拍自全国各地，展示了城镇化建设的各种怪相：有地方政府违规兴建的豪华办公楼，有规模惊人的开发区，有疯狂占地的“大学城”。叶大年说：“我们并不是不要实现城镇化，但如果超出了现阶段经济发展和产业结构水平所提供的可能，就潜伏着巨大风险，也给资源、环境基础带来巨大压力，这股风必须刹一刹。”

“一些政府官员总认为政府办公大楼应该是当地最漂亮的建筑，其实政府财政根本就没有修建豪华办公楼的实力。一些区县不惜借钱或拖欠民工工资来修建。更有甚者，在修建一幢豪华办公楼的同时，还要在附近建一个同样豪华的行政审批大厅。”2006年4月27日，在审议《重庆市人民政府关于加强政府自身改革和建设的意见》时，重庆市副市长余远牧对一些区县修建豪华办公楼的做法提出了批评。

重庆市市长王鸿举随后也表示，不仅一些区县政府修建豪华办公楼，一些乡镇也开始修建豪华办公楼，与当地经济发展不协调，与周围环境不协调。他说：“一些地方靠银行贷款来修政府办公楼，造成政府债务缠身，甚至拖欠工程款和农民工工资，在老百姓中造成不良影响。”

权力伴生灰色收入

“各地的豪华办公楼说明了政府机关在行使权力时有大量的灰色收入。” 清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明表示。

事实也有佐证。2004年10月，中国公安部警务督察局在河北省公安厅的协助下，查处了张家口市公安局经侦支队大肆罚款创收，继而盖起造价2000万元的宿舍楼和豪华办公楼的情况；2004年11月，云南省红河州中级法院花费3000多万元建盖办公楼，超出财政预算1000万元，由于无钱支付工程款被建筑公司告上法庭；2006年5月，山西省浑源县检察院利用参与公路治超的机会，动用了上千万元罚没款建盖豪华办公大楼被查处。

事实上，除了正常的税收外，现在公安、工商、卫生、计生……几乎每一个有行政收费、罚款等经济来源的地方政府部门都在千方百计“创收”，尽管国家规定了“收支两条线政策”，但是各种部门“总是有办法把大部分钱要回来”，除了部分用来发放员工福利外，更多的款项都被用来进行各种基础建设。

现在，中国很多地方政府把修建豪华办公楼当作政绩，美其名曰“展现地方形象”，为了“招商投资”。但是各种“形象工程败坏形象”的事例也在不断出现，“一些地方向企业和下级单位敛钱，甚至挤占挪用农村养老金等各种专项资金；有些地方通过执法罚没收入，买卖手中审批权限等方式筹集资金；有些地方是从银行贷款，还长期拖欠工程款”。

作为地方政府的第二财政，通过土地买卖获取的收入也有很多部分用于搞形象工程。

除了豪华的办公楼外，各种政府机构下辖的豪华培训中心也伴随而生，尤其在北戴河、三亚、桂林、昆明、庐山、黄山、葫芦岛……这些著名的旅游风景地，新华社调查后表示：豪华培训中心可谓遍地开花，目前中国尚未进入商业酒店序列的各级党政机关、大型国企培训中心至少超过1万家。与此同时，这些利用各级财政资金所办的机关事业宾馆却亏损浪费严重。

当前，中国各党政机关以及国有企事业单位等培训中心的功能已发生严重异化，培训中心已变相成为相关部门和机关的创收工具、“权力寻租”的黑洞和滋生经济犯罪的“温床”。

以吉林省为例，其共有241家县以上国家机关、事业单位所属宾馆，累计投入财政性资金23.75亿元外，从2003年至2005年年均投入达2.6亿元。这些财政投入资金，有的是财政直接投入的，有的是挪用专项资金，有的是以减免税费、国有土地使用权租金等形式变相用财政性资金投入的。而经过审计后表明，由于普遍性的经营管理不善，截至2005年年末，241家宾馆的账面反映累计亏损1.95亿元，其中仅2003年至2005年账面亏损就达1.25亿元。

除此之外，更不断出现“每一栋金碧辉煌的大厦背后都要倒下一批官员”的“中国特色故事”，因为中国建筑领域里的黑洞可以说深不可测，3%以上的回扣在大多数地方早已是公开的秘密。

2007年1月，决策建造外观状似“白宫”的豪华办公楼而出名的原河南省郑州市惠济区区委书记冯刘成因贪污受贿670余万元被判处无期徒刑，成了鲜明的例证。更有甚者，一些地方城市里的“党风廉政教育中心”竟然是纪委的豪华办公楼和纪委领导的高档住宅。

办公楼应该怎么建？

中央政府一直在探寻如何遏制地方政府热衷于基础建设引发的困境，甚至已经开始借助卫星图像发现边远省份的非法建筑项目。但是前者过去常用的行政性指令──下令国有银行停止贷款、限制土地出售以及暂停政府对大型项目的批准，不再像以往那么有效，一定程度上是因为后者早有应对之术了。

已有“热心人士”为对付这些情况而“出谋划策”：制订相关法律严格控制政府机关办公采购，行政大楼建设和内部改造必须经上级人大批准；立即停止对政府大楼项目的审批；制订政府办公条件标准，严禁超标准采购和建设；立即制订计划，有计划地变卖现有的超标准政府大楼，变现收入应用于改善医疗、教育和科研等等领域条件；对违反规定的有关责任人应给予党纪政纪处分，甚至追究刑事责任。

但是情况也许不再那么简单，因为建盖政府大楼已经不仅仅是一种政治行为和需要了。中国经济已经发展到一个庞大而复杂的程度，很难靠政府指令进行调控。蒲勇健说：“现在，中国高层领导人要解决的最大难题之一是如何让那些执行其具体政策的下级官员服从命令听从指挥。”

整顿楼堂馆所的历史其实可以追溯到上世纪80年代。2003年以来这一波兴建豪华办公楼的风潮却与规范政府收入和支出有关。任建明认为，灰色收入透明化以后，钱用不出去，相关单位就把收入用来盖办公楼和购置办公设备。

一些地方政府能够斥巨资来建豪华办公楼，监督缺位的原因是显然易见的。政府对大量预算外资金的使用是在人大监督之外的，人大无法监管预算外资金，监管上的缺失使得地方的一些领导官员“放开了手脚”。而在西方大多数国家，地方行政管理比较透明，例如从法国财政部的网站上可见一斑：任何人可从网站上查到所在市镇、省和大区一年的收支详情。

“问题的症结似乎已经找到。”蒲勇健说，“政府的预算内和预算外资金必须要纳入人大和社会的监督视野之内，特别要真正赋予人大监督权和决定权。”

在许多人看来，清理政府机关豪华办公楼的实质应该是究责。尽管媒体对于各种政府豪华大楼、工程曝光不断，但是却很少有官员为此而承担责任，无论是下马还是检查。与此同时，各种被曝光的地方政府却不断为豪华大楼“找出合理的建造理由”。

审计署审计长李金华最近也披露，2003年以来仅基建审计就核减工程款550多亿。

行政拉动的逻辑

不可否认，兴建豪华办公楼有攀比心理和享乐心理作祟的原因。但是在这些此起彼伏的豪华大楼中，“云南省红河州州级行政办公楼”却给出了另外一种逻辑。

位于云南省东南部，与越南接壤的红河州，原地处个旧市（县级），2004年经国务院同意搬迁至蒙自县。云南省人大常委会副主任梁公卿表示，面对国际国内新形势，红河州级机关迁移蒙自是为了发挥红河在云南省参与东盟自由贸易区建设的桥头堡通道作用，“具有深远的历史意义”。

于是，规模57830平方米的“红河州办公大楼”就这样在一片人迹稀少的土地上建设起来了，其建筑设计被“以稳定、庄重、舒适、经济、高效的平面布局形式，表达政府机关的务实内涵”来概括，但是这栋大楼自从建起来后就一直处于毁誉参半之中。

批评者对于其“铺张浪费”激烈之言自不用说，尤其对当地失地农民的未来生活表示了担忧；但是也有人表示“环境不错，空气清新。没事晚上去那里跳跳舞，早上去打打太极，还是要得的”。

更值得注意的是，“红河州办公大楼”不但成为地标性建筑，更带动了所在地蒙自新城周边的地价飙升，而造价两亿多的大楼，政府只花了不到1000万元，其他的经费都是由开发周围地产的公司来出资，这样的置换方式政府和地产公司都获得了利益，而一座新城市就这样将以州政府大楼为中心慢慢形成。

时任红河州州长白成亮对建造如此政府大楼是这样解释的：“有人说，既然我州有那么多贫困人口、下岗职工，为什么还要斥资上亿元，建设一流的州行政中心办公楼，而不把有限的资金用于那些需要帮助扶持的人？州行政中心移迁蒙自是我州全面加速发展，建设滇南中心城市、统筹南北经济社会发展的客观必然要求。州行政中心搬来了，这么多公务人员来了，自然不能在太阳底下工作上班。要建办公楼，是各机关单位各自为战，自建自己的小窝好呢？还是统一规划建设好？是马马虎虎地随便建盖，时间一长让后来的领导不满意，又重新建盖好呢？还是建设一个至少50年不落伍，可以展现红河形象，建成全国一流模范自治州的行政中心办公楼好？”

但著名作家白桦2006年在其《大厦的基础》一文中写到：“（红河州）那些还背着背篓的哈尼族、彝族、瑶族、傣族、苗族、拉祜族和总算走出了丛林的苦聪人，敢于心平气和地走近这座举世无双的大门吗？”

但红河州行政中心的大规模建造似乎很具有代表性，中国的许多城市都在进行着类似的新城工程。为政府出资的开发商获得了优先的土地开发权。这无疑也是对政府的一种变相的俘获。其中不乏结局是一堆烂摊子的例子。

2007年，“严控新扩建办公楼，清理已建成的行政机关超标的办公楼等楼堂馆所”已经成为一项箭在弦上的工作，很多人希望“清理中，一定要本着谁决策谁负责的原则，除解决建设中的一些具体问题外，更要对决策者进行严肃的处理”。

中国的政治、经济和文化发展到今天，各级政府最基本的设施需要——办公楼应该怎么建，好像突然變成了一道难解的题。