治水不力将是我们的失职

杨中旭

从2005年开始，国家环保总局每年都要掀起一场备受关注的“环保风暴”。在火电项目和石化项目之后，今年的第三次风暴，刮向了重污染水域

7月3日上午，国家环保总局第一副局长潘岳向新闻界通报，从即日起，对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5工业园区实行“流域限批”，对流域内32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。和前两次“环保风暴”相同，问题企业无一例外地被曝光。

新闻发布的当天下午，潘岳接受了本刊的独家专访。

中国新闻周刊：环保总局此番行动，是否与不久前的太湖蓝藻爆发有关？

潘岳：今年入夏以来，接连发生了太湖、滇池、巢湖的蓝藻爆发事件，这是一个标志——传统的发展模式积累的环境成本已经到了临界点。“水”是矛盾最激化和最早爆发的领域，因为它既是工业化和城市化的命脉，又是人民生存的命脉。

“水”将是中国未来相当一个历史时期内环境领域的最重要、最紧迫的主题。“治水”将是对包括环保在内的各相关部门对科学发展观的执行力的严峻考验。如果不能回答好这个问题，将是我们的失职。

中国新闻周刊：中国的水污染目前处于何种阶段？七大流域、三河三湖多年来的污染治理总体进展如何？问题主要来自于哪里？

潘岳：水污染已经逼近危险临界点。给你一组数据：目前7大水系的26%是五类和劣五类，9大湖泊中有7个是五类和劣五类。五类和劣五类水不能接触人体，连农业用水也不能做。也就是说，七大江河除了干流因水量大水质尚可之外，大小支流几乎全部坏死！80%的湖泊的水也全部坏死！

如果不有效地治理水污染，我们恐怕在工业化和城市化完成之前，就将面临严重的社会和谐问题。

你问七大水系、三湖三河治理的情况如何？国家花了十年时间、巨额的投资、巨大的决心来做这件事，水质确实有所改善；但这个努力和成果已被后来流域内的重新污染所抵消！

问题出在哪里？我认为主要是目前“垂直分级负责，横向多头管理”的流域水环境保护体制上存在重大缺陷。这个部门管调水，那个部分管污水处理；这个部门管农业面源污染，那个部门管工业污染；这个部门管技术资金，那个部门管发展资金。这样一种分割管理方式直接导致“责权利”的不统一，争权不断，推责有余。不建立一个跨地区、跨部门的流域管理机制，就不可能执行有效率的水污染防治措施。环保总局强烈呼吁建立一个跨部门跨省区的流域同意管理机制，能够联合流域上下游省份，组织环保、水利、城建、林业、农业等部门开展联合监测和执法。

中国新闻周刊：检查组从何时起对受处罚的这些地区和企业展开了调查？调查持续了多久？期间是否有曲折？

潘岳：这次“流域限批” 6个检查组，于2007年5月23日至31日，和6月6日至25日，行程约21000公里，对淮河、海河、黄河、长江及太湖流域11个省(自治区)、38个地市、118个县(区)的造纸、化工、酿造等重点涉水企业达标排污情况，以及工业园区环评和“三同时”执行情况进行了明查和暗访。

“曲折”还是老问题：执法难，即使环保总局也一样。举个例子，这次行动中，环保总局检查组在安徽铜陵市经济开发区的金威铜业检查时居然遭到拒绝，出示了执法证后，企业仍称必须有“内部人”带领方可入内，检查组最终还是没有进得去！环保总局历年的执法行动中，暴力抗法、拒绝检查的事情每年全国有数百起之多。

中国新闻周刊：此次发现的问题，大体可以归结为几类？你能否从具体案例入手，说明问题的严重性？

潘岳：一是工业园区环评、“三同时”执行情况差，存在未批先建、越权审批、越级审批的情况。在检查的126个园区中，有110个工业园区存在违规审批、越权审批、降低环评等级和“三同时”执行率差的问题，占抽查工业园区的87.3%。比如山东省莘县工业园区共有项目30个，其中19个未履行环评手续，环评执行率仅为36.7%;应完成“三同时”验收的项目11家，实际验收0家，环保“三同时”验收率为零。

二是城镇污水处理厂运营不正常、处理能力低、管网不配套或超标排污。在抽查的75家城镇污水处理厂中，有38家运转不正常、超标排污或停运，占抽查污水处理厂的50.6%。河北省沧州市运东污水处理厂设计处理能力10万吨/日，实际日处理污水仅3万吨，其他4万吨工业和城市生活污水未经处理直接排入沧浪渠，是造成沧浪渠水质污染的重要原因。

三是结构性污染突出。比如陕西渭南市韩城市龙门工业园共有工业企业35家，仅焦化行业就有20家，占57%以上，近半数企业不符合国家产业政策。

四是一些企业违法或超标排污，在检查的500多家企业中，有200多家企业存在违法或超标排污的情况，约占被抽查企业数的50%。

五是一些企业无治污设施，直排废水，行为恶劣，性质严重。比如在山西、内蒙古检查的63家企业中，有15家无治污设施，占被抽查企业的24%。

六是养殖等面源污染加重了水体的水质污染，比如太湖蓝藻大量繁殖，严重影响了无锡市的饮用水源。

中国新闻周刊：我们注意到，环保总局所引用的依据中，法规通知多而法律少，甚至还将曾培炎副总理的讲话作为处罚的依据。这是否反映了我们目前环境保护立法的滞后？环保总局是否已经有总体的规划，来推进环保立法？

潘岳：这个问题真是问到了环保部门的痛处。从第一次环评执法到现在，我们可以凭借的法律依据始终只有一部，就是《环评法》，没有任何改变。我们仍旧没有权力关停违法企业，仍旧不能罚超过20万的款，仍旧只能“建议”相关部门对渎职或违法的官员进行处理。我们早就着手在修订《环保法》和《环评法》，但法律的修订有其必须的程序，要花几年的时间，但污染的形势又一日千里，我们实在不能坐着等法律修改好了再行动。中国目前的特点是，不能等着有了制度再做事，而是要通过做事来创造制度。这次“区域限批”，已经有多位领导人批示，可以固定成为常规性的制度。

关于立法规划，中央已经制定了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，以加大对违法行为处罚力度为突破口，以增强立法可操作性为关键，以落实政府环境责任为重点，力争通过10年的努力，形成覆盖环境保护各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境法规体系。

中国新闻周刊：限批与停止审批能否从根本上解决问题？如果不能，你认为应从哪几个方面着手？

潘岳：不能。限批和停止审批力度再大，也属于行政手段，有行政手段“不稳定”“阶段性”“易于权力寻租”等天生弱点。要想从根本解决问题，还要同时结合市场的力量和公众的监督。市场能克服行政手段“阶段性”“不稳定”的弱点，公众的监督则能够抑制“权力寻租”。所以，从此次“流域限批”开始，环保总局融入了市场机制和公众参与。

市场机制就是让资源和环境变成企业的内部成本，让违法的代价高于守法的代价。环保总局将和银监会在近期出台绿色信贷政策，未执行环评审批和验收的项目、未按环保审批要求落实环保措施，依法被环保部门查处的企业将不能得到各金融机构的信贷支持，已发贷款也将被追回。

公众参与就是建立公众参与的环境后督察机制。公众应该成为督察的重要参与者，因为他们是环境的最大利益相关者，最有动力去监督相关部门和企业是否履行了责任，是最高效、最公正的环境督察员。国务院颁布的《政府信息公开条例》和环保总局出台的《环境信息公开办法(试行)》便是平台。

中国新闻周刊：上周我们在内蒙古采访时，自治区的主要领导都说，尽管内蒙古去年没有完成减排目标，但今年肯定可以完成。在去年的4%节能目标和2%的减排目标未能在全国达标的前提下，从总体上看，今年的这两项硬指标进展如何？

潘岳：当前，实现节能减排目标面临的形势十分严峻，已经成为国内外关注的焦点、人民群众关心的热点。今年第一季度，电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工六大高耗能、高污染行业加快增长，加剧了节能减排形势的严峻程度。面对当前严峻的形势，日前国务院发布了节能减排综合性工作方案，提出了四十五条重要措施，只要各地各部门认真落实中央政府节能减排综合性工作方案，通过制度创新和提高全民节能减排意识，中国完全能够实现“十一五”(2006～2010)期间，单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的目标。

另外，也需要纠正大家的一个误区，“十一五”规划的目标是一个五年计划的总体目标，不是分解到每年的目标。2007年减排的力度会不断加大，随着减排力度和各种减排工程措施的上马以及资金的到位，未来两到三年内，主要污染物减排目标将超过2%，这样才能顺利确保“十一五”减排目标的实现。