略论民事行政检察监督制度的立法现状与完善

　　内容摘要：民事行政检察监督制度（以下简称民行检察监督制度）是指对民事审判活动和行政诉讼活动实行监督的诉讼法律制度。由于现行立法的缺陷，一些理论和实践问题正逐渐凸现出来。通过对立法现状的分析，结合我国司法实践与借鉴国外立法经验，应在增加公益诉讼权、完善提出抗诉权、增加检察建议权方面进行立法完善，以对完善我国民行检察监督制度有所裨益。
　　关键词：民行检察监督制度立法缺陷立法建议
　　
　　一、民行检察监督制度的立法现状及其缺陷
　　
　　(一)民事诉讼法和行政诉讼法的总则与分则规定不一致
　　我国民事诉讼法第14 条、行政诉讼法第 10 条规定检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督。该规定在范围上还是比较宽泛的，依据该规定，检察机关应当有权对人民法院审理民事案件的全部诉讼过程进行监督。而在分则中则对检察机关的监督权又进一步作了严格限制，仅规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，排除了对其他民事审判活动和行政诉讼活动的监督。由于立法上总则与分则的不一致，使总则规定对人民法院民事、行政诉讼和审判活动进行全面监督的立法本意，在分则中变成了仅仅以提出抗诉这一单一的监督方式进行事后监督。“前后矛盾的立法，使检察机关的民事检察监督处于进退两难的境地”。[1]
　　
　　（二）对民行检察监督制度的规定过于简要
　　1.未对公益诉讼予以规定。公益诉讼是指为保护国家利益、社会公共利益而进行的诉讼。我国现行三大诉讼法中，只有刑事诉讼法规定了公益诉讼，即检察机关代表国家向法院提起追究犯罪嫌疑人刑事责任的诉讼。而法国、德国、澳门的检察院均可在婚姻、收养、亲子关系等社会问题上提起“人事诉讼程序”，对民事诉讼进行国家干预。美国的公益诉讼，涉及民事和行政领域，总体情况是检察机关均积极地发挥其作用，可以提起民事诉讼。这就反映出我国民事、行政诉讼制度上的缺陷——对社会公共利益保护不力。
　　2.监督方式过于单一。依据现行民事诉讼法与行政诉讼法的规定，检察院对法院的民事审判和行政诉讼的监督只有抗诉一种方式。如果采用抗诉以外的监督方式进行监督，则会由于缺乏立法支持在司法实践中难以顺利进行，阻碍了民行检察监督职能的有效发挥。
　　3.抗诉范围不够明确。由于法律未明确规定抗诉范围，致使司法实践中，检察院和法院两家对此存在不同认识。法院出台的一些司法解释排除了检察机关对执行、调解等方面的监督。如最高人民法院在《关于对执行程序重点裁定的抗诉不予受理的批复》中，将执行中的裁定排除在抗诉范围之外。失去外部监督的权力难以避免发生腐败问题，实践中查处的多起法官职务犯罪案件均发生在执行环节。而“检察机关的民事监督权的行使范围应当有两个方面：一是民事主体的民事活动；二是民事程序活动”[2]，执行既属于民事程序活动，又与当事人权利义务紧密相连，具有民事实体活动的性质，理应归属检察监督范围。
　　4.未赋予检察机关调卷权与调查取证权。能否调阅审判卷宗，是检察机关审查案件的基础与关键。实践中，却由于没有立法的明确规定，调卷难的现象还较普遍存在，影响了民行检察监督权的有效行使。法律赋予当事人在无法自行取证的情况下请求法院调查取证的权利，但如果法院无正当理由不予调取，则应由检察机关行使调查取证权，以维护当事人的合法权益。
　　5.再审审级不规范。由于我国民事诉讼法对抗诉案件审理权限的分配未作明确规定，以致于司法实践中检察机关提出抗诉后，同级法院大多以裁定或函转的方式交给下级法院审理，造成抗诉案件的审级不对等、再审周期过长。同时，原审法院在对案件进行再审时，基于人际关系、地方保护主义等原因，很难保证案件得到公正处理。“原审法院可以管辖再审案件如同让病人来当医生，不利于纠错目的的实现”。[3]
　　6.检察机关出席再审法庭职责、地位不明。民事诉讼法只规定，人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。但对检察机关出庭称谓、座位、地位、职责等均未做明确规定，不利于检察监督职能的有效发挥。
　　7.对当事人申请抗诉的时效未做规定。司法救济可分为自力救济与公力救济，民行检察监督是对当事人权益的公力救济，与当事人申请再审的自力救济一样都应有时效规定。民事诉讼法仅对当事人自行申请再审时效作出二年的明确规定，而对依当事人申请进行民行监督的时效未作规定。对申诉无期限限制使生效的裁判始终处于不稳定的状态，不仅不利于维护民事法律关系的稳定性，而且也是对司法资源的极大浪费
　　
　　二、完善我国民行检察监督制度的必要性
　　
　　（一）完善民行检察监督制度，对维护国家利益、公共利益具有重要意义
　　从国外立法来看，由检察机关提起与参与民事行政诉讼，是世界大多数国家的通行做法。当前，在我国社会生活中，国有资产流失严重；垄断、限制竞争行为及不正当竞争行为屡见不鲜；破坏环境、自然资源的行为屡禁不止；侵犯消费者、用户的合法利益的案件时有发生。如能在立法上赋予检察机关对此类案件提起诉讼权与参与诉讼权，将对维护国家利益与公共利益起到重要作用，也是与世界经济和法律接轨的必然趋势。
　　（二）完善民行检察监督制度，是我国社会法律意识现状的必然要求
　　现阶段我国仍处于社会主义初级阶段，我国全民法律素质还有待提高，相当一部分公民、社会组织，甚至国家机关工作人员由于法律意识淡薄，其行为与法律规范很难相协调，不能自觉、正确地实施法律。法院审判人员误用或滥用审判权的现象仍然存在，当事人任意行使处分权损害国家或他人合法权益的情形时有发生。作为国家专门的法律监督机关，检察机关在民事行政诉讼中只能对法院生效的错误裁判进行评价，而对其他方面均无权监督，是与我国社会法律意识的现状不相适应的。因此，完善民行检察监督制度势在必行。
　　（三）完善民行检察监督制度，可以弥补我国审级制度中存在的缺陷
　　就案件的审理看，审级越多，意味着案件受到审查的机会就越多，错误裁判得到纠正的可能性也越大。从该意义上讲，多审级审判的效果要优于少审级审判。我国目前的审级制度是两审终审制，属少审级审判。但如实行三审终审制，当事人缠讼、程序繁复、案件审理旷日持久等负面效应势必难免，加之我国地域辽阔，经济发展不平衡，许多地方交通不便，三审终审制会增加诉讼成本，也不利于及时保护当事人的合法权益，违背效益原则和效率原则。正是基于以上考虑，我国立法上又规定了迥异于其他国家的再审制度。其中包含了基于人民法院行使审判监督权而引起的再审程序、基于人民检察院行使抗诉权而引起的再审程序和基于当事人行使诉权申请再审而引起的再审程序，对已经终审的错误裁判进行救济，弥补两审终审制的不足。但从实践看，人民法院系统内部自行依审判监督程序提起再审的情形较少，而当事人申请再审又因条件限制严格及是否再审的决定权在法院而受到影响，因此，能最有效地引起对错误生效裁判进行再审的，也即能最有力弥补我国审级制度中的缺陷的，是代表国家行使外部监督的检察机关，通过检察监督启动再审程序是我国审级制度的重要补充。完善民行检察监督制度，可以在一定程度上完善我国的审级制度。
　　
　　三、完善我国民行检察监督制度的立法建议
　　
　　（一）增加公益诉讼权
　　1.检察机关应有权提起民事行政诉讼。提起民事行政诉讼是指检察机关对于涉及国家、社会重大利益以及有关公民重要权利的案件，在无人起诉或当事人不知、不愿、不敢起诉的情况下，代表国家将案件提交人民法院进行审理的一种制度。检察机关提起公益诉讼应具备两个条件，一是涉及国家利益、社会公共利益，二是无原告起诉。检察机关提起公益诉讼，应享有包括起诉权在内的广泛民事诉讼权利，但不享有一般民事主体享有的民事实体权利，因为检察机关只是代表诉讼，它在诉讼中并非实体权利主体。
　　
　　2.检察机关应有权参与民事行政诉讼。参与诉讼指在民事行政诉讼程序开始后，检察机关认为案件的审理牵涉到国家利益与公共利益，为保证审理程序与裁判结果的公正合法，以国家法律监督者的身份参加诉讼。参与诉讼权应当及于诉讼的全过程，包括对一审、二审及再审审判情况的法律监督。检察机关在参与诉讼中主要应享有以下诉讼权利：审查法院作出的各种诉讼文书，参与审查证据、查阅案件材料，申请回避，出席法庭发表意见，对审判活动中的违法行为提出检察建议等。
　　
　　（二）完善提出抗诉权
　　1.增加提出抗诉的范围
　　（1）对民事执行活动有权提出抗诉。民事执行权是指以国家强制力保证实现债权人请求权的权能，它是法律赋予执行机构实现发生效力裁判内容的一种国家权力。[4] 民事执行程序是人民法院执行生效法律文书的法律行为，属于司法程序，同样需要司法救济。“从宪法和法理上讲，既然人民检察院是国家的法律监督机关，为完善法律监督体系和维护社会主义法律的统一实施，人民检察院实行法律监督就不应当有范围的限制，其中必然包括对民事执行活动的法律监督。因此，不能排斥人民检察院根据我国法制完善的状况来实现自己本来就应有的民事执行法律监督权”[5]
　　（2）对已生效的调解书有权提出抗诉。在当前民事审判中，人民法院调解结案的比率很高，在司法实践中，有的法官出于私心违反调解自愿原则，采用强迫或变相强迫的方法调解结案，甚至有些案件大事化小、小事化了，在是非不分、责任不清的情况下调解结案，使当事人的合法权益得不到应有的保护。这类调解案件的当事人往往欠缺法律知识，因此尤其需要检察机关的介入。而且，如当事人双方恶意串通进行调解来损害国家利益，法官也从中谋利，如检察机关不进行监督，再审程序不会启动，就会导致国有资产流失，也不利于维护司法公正。从法理角度分析，调解书作为人民法院审判活动的结果，一经送达当事人，即与判决、裁定具有同等的法律效力。对确有错误的调解应与判决一样，赋予检察机关抗诉权。
　　2.赋予检察机关调卷权与调查取证权。为保证抗诉的准确有效性与维护司法公正，应在立法中明确赋予检察机关调卷权。并在一定范围内，赋予检察机关调查取证权。
　　3.规范抗诉案件再审审级。立法应明确规定检察机关依民行检察监督程序提出的抗诉案件，不能发回原审法院再审，应由提出抗诉机关的同级法院再审。这样抗诉决定机关与再审机关同级对应，有利于切实有效地发挥上级法院的审级监督职能，更有助于改判纠错，确保再审客观公正。同时，还有利于缩短诉讼周期，提高再审效率，符合诉讼经济与高效司法的原则。
　　4.明确检察机关出席再审法庭的称谓与职责。立法应明确规定：人民检察院出席法庭的称谓统一为“抗诉机关”；应当为抗诉机关安排单独的座席；抗诉机关出席法庭的人员应当按照再审程序宣读抗诉书，发表出庭意见；发现庭审活动违法的，应当向再审法院提出检察建议。
　　5.规定当事人申请抗诉期限。任何请求权都应有时效规定，否则可能导致权利的滥用。同时，从诉讼经济的角度出发，为节省有限的司法资源，也应规定申诉时效。笔者认为，可结合我国实际情况并借鉴国外立法例，对当事人申请抗诉期限作出适当限制。建议立法规定：原审民事、行政案件当事人在原审民事、行政判决、裁定生效二年内无正当理由，未向人民检察院提出申请抗诉的案件，人民检察院不予受理。
　　
　　（三）增加检察建议权
　　依照民行检察办案规则的规定，民行检察部门制发的检察建议分为两类：一类用于提出纠正意见或建议；一类用于办理民事行政申诉案件，针对法院判决、裁定存在的问题建议法院再审。民行检察建议与抗诉相比，可以简化监督程序和再审程序，减轻当事人的诉累，节省司法资源，具有诉讼成本低、效率高的优势。并且有利于对诉讼过程中除对生效裁判以外发生的错误进行监督和纠正。因此，应从立法上确定“检察建议”这一监督方式，明确检察建议的适用范围，并要求法院应当依检察建议启动纠错程序。
　　
　　参考文献
　　[1]参见杨柏林、金海洲：《检察院提起民事诉讼的若干程序问题初探》，《中央检察官管理学院学报》，1998年第4期，第32页。
　　[2]参见张晋红、郑斌峰：《论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权的理论基础》，《国家检察官学报》，2001年第3期。
　　[3]参见华峰：《刑事再审程序改造之价值目标及模式选择》，载曹建明主编《程序公正与诉讼制度改革》，人民法院出版社2002年11月版，第215页。
　　[4]参见方刚：《试论法院执行权的分立》，载霍立民主编：《民事强制执行新视野》，人民法院出版社2002年版，第53页。
　　[5]参见杨立新：《新中国民事行政检察发展前瞻》，《河南省政法管理干部学院学报》1999年第2期。
　　责任编辑：安益石