关于构建安全生产工作长效机制有关问题的思考

施惠财

一、问题的提出

1、安全生产工作事关改革、发展、稳定的大局，事关科学发展观的落实，事关和谐社会的构建。近年来我国安全生产形势总体趋于好转，但不可否认的是，我们对如何切实抓好安全生产工作还没有十分有效的办法和措施，总感到在安全生产工作的推动上任务重、矛盾多、难度大、效果差，总感到忙于应付、疲于奔命，非常被动，造成这一状况的根本原因就在于安全生产工作的长效机制还没有真正建立起来并发挥作用。

2、从实际情况看，我国安全生产监管体制的成熟与定型还有一个过程，在这一过程中，我们必须着力于推进安全生产工作实现五个转变：一是推动安全生产工作方式的转变，即从运动式推动为主转变为制度式推动；二是推动安全生产工作主体的转变，即从政府单个主体推动转变为政府、企业及社会多个主体推动，由孤军奋战转为协同作战；三是推动安全生产工作内容的转变，从专项整治为主转变为以日常规范管理与监督为主；四是推动安全生产工作动力的转变，从主要靠外在压力推动转变为靠内在动力的推动；五是推动安全生产工作手段的转变，从主要靠行政手段为主转变为行政、法律与经济手段的并用。实现五个转变的关键在于建立起安全生产工作的长效机制。

3、安全生产长效机制应有明确的内容，目前对安全生产长效机制这一范畴在有关领导的讲话及有关的文件中提得较多，但理论界对于长效机制的内涵、功能及其内容的研究则较少、不明确，这很容易将安全生产长效机制的建立虚幻化、口头化，不利于安全生产工作的有效开展，因此应对安全生产长效机制的有关问题进行必要的研究。

二、安全生产工作长效机制的内涵、功能与特征

安全生产工作长效机制具有多层的内涵。从静态的角度看，它是安全生产工作各种构成要素及其相互作用所构成的相互关系；从动态的角度看，它是确保安全生产工作顺利开展、正常运行与有效落实的一系列制度、规则、体系所构成的作用力量及作用方式。从微观的角度看，它可以是一个生产经营单位为确保安全生产工作顺利开展、正常运行与有效落实的各种制度、规则、体系所构成的相互关系及运转方式；从宏观的角度看，它可以是一个国家或地区确保安全生产工作正常开展、有效防范各类事故发生的各种制度、规则、体系等所构成的相互关系、作用力量及运转方式。因此，长效机制是促使各相关主体形成抓安全生产工作应有动力、压力和合力的“有形的手”，可从根本上解决安全生产工作存在的动力不足、压力不够、合力不强的问题。

1、安全生产长效机制应具备六种功能

（1）组织功能：即组织、协调安全生产的各相关责任主体，依照其在安全生产工作中的定位，各负其责、各司其职、有序运行。

（2）保障功能：即通过发挥各种制度、规则作用，保障安全生产各项部署的全面实施，保障各类防范措施的及时到位，保障安全生产工作格局的合理形成。

（3）传导功能：即确保安全生产工作的方针政策、法律法规、重大决策、重要部署、各项工作及时、顺畅传到基层、落到实处，消除政令不畅、有令不行、有禁不止和中梗阻现象。

（4）整合功能：即将抓安全生产的有关力量、要素与资源依据工作需要进行某种形式的整合，使各种分散的力量转化为整体推进的合力，使各种要素与资源所具备的潜在能量转化为现实的作用。

（5）调节功能：即通过一定的制度、程序与手段，对安全生产工作的运行进行协调、监控，及时研究、解决安全生产工作中的重大问题、突出问题，实现安全生产工作的顺利推进。

（6）反馈功能：即对安全生产工作的总体状况、存在问题进行分析与评价，对安全生产工作中的普遍性、关键性、倾向性、突发性问题提出有针对性的对策建议，为各级领导进行安全工作的重大决策提供参考意见。

2、安全生产工作长效机制具有五个特征

（1）覆盖范围的全面性。即长效机制对于安全生产工作的作用与影响应是全方位、全过程的，全方位是指覆盖安全生产工作的各个领域，约束各相关主体的行为，消除安全生产工作中存在的空白、空档和死角；全过程是指机制作用于安全生产工作过程的各个环节，使安全生产工作做到一环比一环紧扣，一层比一层具体，一级比一级落实。

（2）影响时效的长期性。长效机制要解决当前安全生产工作中存在着的紧一阵松一阵、热一阵冷一阵现象，以及将安全生产工作作为临时突击任务和权宜之计的问题，使安全生产工作的推进保持持续、长久的力度，实现安全工作的常抓不懈与长治久安。

（3）日常运行的规范性。长效机制明确安全生产工作的各项制度、规则与程序，实现安全生产工作机构设置法定化、职责配置明晰化、投入保障强制化、宣传教育制度化、执法监督规范化，切实消除安全生产工作中的一些非正常影响因素。

（4）运行动力的内生性。即长效机制可以促使各相关主体抓安全生产工作由原来的外在压力转为内在的动力，从被动行为转为自觉行动，充分调动各方面的力量来关注、支持安全生产工作。

（5）调节方式的强制性。通过安全生产责任控制目标的确定与检查、日常监督检查、行政处罚、事故查处等手段，使安全生产工作真正成为各级政府、各部门和生产经营单位一刻也不敢放松的重要工作。

三、安全生产长效机制的构建

1、构建完善的领导决策机制。领导决策机制是长效机制的首要内容，没有完善的领导决策机制，构建长效机制将是一句空话。构建领导决策机制，主要有五个方面：一是将安全生产工作纳入各级党委的总体工作部署。二是建立一个以政府主要领导为核心的安全生产决策指挥系统。三是建立定期或不定期研究安全生产工作的正常机制。四是以各级政府的安办为依托，充实力量、强化权威，使之成为一个有权威性的安全生产决策执行监督机构。五是尽快将安全生产工作情况纳入各级领导的工作业绩评价及政绩考核内容，使安全生产工作情况能对各级领导的业绩评价及个人前途产生应有的影响。

2、构建有效的责任落实机制。安全生产工作的核心是责任、关键大落实，构建安全生产责任制落实机制主要应做到五个方面：一是责任主体明晰化。最为主要的是将企业、政府监管部门及政府三个层次主体责任的明晰化，使企业真正成为安全生产工作的主要实施者、安全法规的全面执行者、安全投入的主要保障者、日常工作的有效管理者、安全违法行为责任的基本承担者和安全工作的最大受益者，使政府监管部门依法履行法定的监管职责，使各级政府依法加强对安全生产工作的领导，建立起“一把手全面负责，分管安全生产工作的领导具体负责，其他领导在分工范围内相应负责”的领导格局。二是责任内容具体化。三是监督考评规范化，研究制定科学、合理的考评指标体系及考评标准，定期对各级各部门落实安全生产责制的情况进行客观、公正的评价。四是落实情况公开化。对各级各有关部门落实安全生产责任制的情况、存在问题，可通过有关的方式和渠道进行公开。五是责任追究制度化。即责任追究的类型、档次、形式尽可能明确化、制度化，充分发挥责任追究制度的教育和警示作用。

3、构建正常的运行保障机制。运行保障机制是长效机制应符合健全、有效、有力的要求，健全是指各种资源与要素的投入有正常与规范的渠道；有效是指资源与要素真正投入于最需要的领域，能产生应有的效果；有力是指投入的资源与要素随着经济的发展和安全生产工作任务的增加而有所增加。运行保障机制主要是三个方面：一是组织保障机制。重点在于建立一个完善的组织体系，首先是要建立健全独立、有权威的安全生产综合监管机构，重点要加强市（地）、县（市、区）两级的安全生产监管机构。其次是各负有安全生产监管职责的部门按照“谁主管、谁负责”的原则，将监管职能延伸、覆盖到乡镇，实现监管职能的真正到位。再次是乡（镇）、村（居）两级，逐步探索在乡（镇）设立安全生产监管机构；村（居）则发挥好村（居）委会的自治作用，确定有关人员负责辖区内安全生产的宣传、检查及报告等工作。第四是生产经营单位依照《安全生产法》规定设立安全生产工作机构或配备相应的人员，管好本单位的安全生产工作。第五是逐步在社会上聘请一部分安全生产义务监督员。二是投入保障机制。从政府层面来说，凡属于公共安全所需的投入如公共安全基础设施建设、隐患整改、公共安全技术研究、事故应急救援、安全生产宣传等经费，应由财政给予保障并形成正常的增长机制。同时研究制定引导企业增加安全生产投入的有关政策。从企业层面来说，要依照有关法律法规定保证安全生产所需要的投入。三是激励保障机制。重点是建立安全生产表彰、奖励制度，安全生产工作人员有关待遇制度，如对从事安全生产工作的人员（含政府分管领导）给予特殊津贴、为其购买人身意外伤害保险等。

4、构建灵敏的预警监控机制。预警监控机制是现实长效机制调节与反馈功能的基本载体，这是提高安全生产工作针对性、主动性的前提条件。建立预警监控机制应包括四个方面内容：一是安全生产调度与统计分析制度。通过研究制定科学、合理的统计指标体系，对安全生产工作情况进行全面的分析，应逐步将安全生产统计纳入政府统计部门的范围。二是安全生产情况通报制度。由各级政府或安全生产综合监部门对全社会的安全生产情况进行分析，定期向社会通报安全生产工作及重特大事故情况，并逐步将安全生产情况况与经济发展指标情况一并排位进行通报。三是重点监控制度。即对那些危险性大、事故多发、重特大事故隐患多、影响安全生产工作全局的重点领域、重点地区、重点行业、重点单位的安全生产工作情况进行重点分析、重点监控，落实有效的整改、预防和监控措施，确保安全；四是动态预警制度。即逐步参照统计部门进行国民经济运行情况景气分析的做法，探索建立相关的预警指标体，对安全生产工作运行情况进行预警分析。

5、构建有力的科技创新机制。安全科技是企业实现本质安全、政府提高安全监管水平的重要手段，一个国家或地区的安全科技水平包括安全相关产业的发展状况、技术水平、关键领域的技术开发与应用状况、安全科研机构的技术开发与创新能力等，是构成、评价和衡量这一国家或地区安全生产总体水平的重要因素之一。构建安全科技创新机制的重点在于四个方面：一是加快实施“科技兴安”战略。将安全生产科技发展纳入国家科技发展的整体战略与中长期规划，制定可行的安全生产科技发展纲要，明确安全科技发展的重点领域、重点项目，并出台促进安全科技发展的相应政策；二是组织安全科技攻关。以现有的安全科研机构或有实力的大公司大集团所设立的科研机构，作为安全科技创新的主力，进行安全生产“关键技术、重大技术、实用技术”及引进技术消化吸收与创新的攻关，尽快缩小我国安全科技与国外先进水平的差距。三是加快安全技术产业化进程。努力培育一批安全技术骨干企业，创出一批安全技术知名品牌，形成一批安全技术方面的拳头产品，使安全技术产业成为我国经济的新增长点。四是抓好安全生产技术队伍建设。

6、构建先进的文化传导机制。安全文化传导机制应具有较强的渗透力、导向力和影响力。构建安全文化传导机制应注意四个方面：一是对安全文化进行准确的定位。将安全文化纳入先进文化的有机组成部分，将安全生产的必备知识与技能作为全面提高人的素质的一项基础性、长期性来抓工作。二是开展安全文化的研究与推广，丰富和发展安全文化的体系。三是开发丰富多彩的安全文化产品，传播正确的安全生产工作理念。四是健全安全文化传播系统。

7、构建规范的协调联动机制。协调联动机制是有效整安全生产工作各种资源与要素，发挥各种力量作用，实现安全生产工作齐抓共管的重要保证。建立健全协调联动机制主要包括：一是重点监管部门联席会议制度。由各级政府领导或各级政府负责安全生产综合管理的部门定期或不定期召集有关部门参加，对重点行业、领域的安全生产工作情况进行进行全面分析研究，及时通报情况，协调、解决重点领域存在的问题。二是安全生产重大问题协调、协商机制。即对安全生产工作中涉及跨地区、跨部门、跨行业的问题，带有全面性的安全生产工作部署，地方性法规、规章或重要规范性文件的起草与出台，重大隐患整改等，按照“谁为主、谁牵头”的原则，由主办部门牵头召集，其它相关部门配合，进行必要的协商、协调，并按协商协调议定的事项分头抓好落实。三是联合办公机制。主要包括：联合审批、联合检查、联合执法等。对有关法律、法规规定需要进行审查批准（含批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等）的安全生产重大事项，在涉及几个相关部门时，应尽可能采取联合审批的方式，以提高透明度，搞好各审批环节的合理衔接，确保审批的公正、公平与公开；对企业的安全生产工作进行综合性的监督检查时，可以采取联合检查方式，提高监督检查工作的整体性；对安全生产中的重大执法活动，也可由相关部门联合执法，以提高执法的权威性。

8、构建公正的执法监督机制。构建执法监督机制的核心在于提高有关主体特别是企业安全生产违法行为的边际成本，使企业安全生产违法行为的边际收益等于或高于边际成本。从重点可从以下方面着手：一是重视并强化安全生产立法工作。从当前看，重点应推动《安全生产法》的修改工作，特别要针对安全生产各种违法行为，设定明确、具体、可行、对应的责任条款，对于一些性质严重的安全生产违法行为，加大处罚力度。继续加快《安全生产法》相关配套规定的出台步伐，主要是企业安全生产基本条件、应急救援、事故调查、事故赔偿等有关的具体规定。二是研究制定安全生产行政执法工作规范。编印安全生产监察工作手册，将安全生产日常监管检查、行政处罚、事故调查等方面的内容、程序、重点及要求进行集中归纳并加以条理化、系统化和制度化，使之成为安全监管系统干部开展行政执法尤其是行政处罚的基本指南和行动依据，以减少或消除安全生产行政执法过程中的各种失误和随意性。三是加强安全生产行政执法的专题培训，提高安监系统行政执法人员执法的能力与水平。四是严肃查处企业的安全生产违法行为。对企业存在的严重违反安全生产法律法规的行为，要处罚得让企业及其所有者、经营者感到心痛、感到违法行为“不合算”、“无利可图”，同时要公布重大处罚情况，并做好涉嫌犯罪案件的移送工作，以提高行政处罚的整体威慑力。五是建立安全生产行政执法失误与错案责任追究制度，以规范和约束安全生产监管部门及其工作人员的执法行为。

9、构建健全的应急救援机制。必须着重抓四个方面：一是抓好重大危险源的普查、登记、评估及监控，建立重大危险源数据库。二是加快应急救援方面的立法步伐，确立应急救援工作的法律地位、相关制度、基本框架、响应机制和运行程序。三是制定应急救援体系建设规划。将应急救援体系建设规划纳入整个安全生产工作体系及国家或地区的防灾、减灾体系建设规划之中；将应急救援系建设项目纳入国家或地区经济和社会发展的重点建设项目。四是研究制定应急救援工作的相关政策。主要是指投入保障政策、参与应急救援人员人身意外伤害保险、赔偿、抚恤政策，调用应急救援物资、人员及装备的经济补偿政策，应急救援有功单位、人员的奖励政策等。五是推进应急救援相关资源与要素的科学配置与合理整合，消除应急救援体系建设可能出现的“大而全”或“小而全”现象，减少重复投资、减少资源浪费，使整个社会用于应急救援的资源都能充分发挥其应有的作用。