科学事务的民主参与：欧洲共识会议

刘锦春

近些年来，公共政策制定领域中的公民参与问题，已成为一个热点话题。有学者认为，“公民参与公共政策制定是公民政治参与的重要形式，是公共行政的公共精神与公民的民主权利的具体体现，在新形势下也是推进公共决策科学化、民主化和建设我国社会主义政治文明的必然要求”。

公共决策民主化实际上是公民意愿表达和公民利益整合的过程，不仅“公共决策要体现和代表人民群众的意愿和诉求”，而且“决策主体必须本着为公民服务的原则，建立民主参与机制，在重大决策制定中给予民众广泛参与决策的机会，在决策中帮助公民有效行使公民权利”。但目前的讨论多局限于理论层面的剖析，缺乏对相关实践层面的关注和对国外先进公众参与公共决策制定实践工具的引进和介绍。在公众理解科学领域，欧洲国家率先发展了许多公众参与科学技术决策制定的实践模式，丹麦技术委员会创造的共识会议就是其中的典型代表。欧洲成熟的公众参与科学事务的模式，对我国相关领域的发展具有重要的借鉴意义。

１９８７年，丹麦技术委员会创造性地发明了一种公众参与科学事务的新工具——共识会议（Ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ Ｃｏｎｆｅｒ-ｅｎｃｅ）。自１９９４年英国开展共识会议以来，国际上对于共识会议的兴趣越来越浓厚，共识会议得到很多其他欧洲国家如法国、荷兰、挪威、瑞士、德国、英国、奥地利等的广泛学习和借鉴。大约九年后，共识会议又开始被移植到欧洲以外的不少国家，如日本、韩国、澳大利亚、新西兰、美国和加拿大等。据有关数据表明，２００３年之前，起源于欧洲的共识会议在全世界范围内已经举行过４４次之多，其中３１次都为欧洲国家所举行。

共识会议到底凝聚了如何的魅力，能得到世界如此广泛的青睐？

具有自由民主理性的丹麦技术委员会这样定义共识会议：“共识会议是一种公众参与、并使公众在科学技术问题或相关问题领域的评估中扮演重要角色的方法。”那么公众具体是如何参与到科技评估中并扮演重要角色的呢？一般来说，丹麦技术委员会是共识会议的总体操控者，他们对共识会议的操作，包括以下几个主要步骤。

１．选题。技术委员会首先选定一个社会突出关注的主题，这个主题要与国会将要审议的议题相关，且规模适中。

２．组建指导委员会。确定议题后，技术委员会组建一个指导委员会，来监督会议的组织情况。典型的指导委员会成员一般包括一名科学家或技术专家、一名企业研究员、一名工会成员、一名公众代表、一名来自于技术委员会的专职工作人员。其中来自技术委员会的工作人员作为会议全过程的调解者。

３．征集志愿者。技术委员会在丹麦全国地方报纸登出广告，征集志愿参加者。候选人须提交文字材料说明其背景及参与原因。对候选人的要求是他们对会议主题没有专业知识背景或者特定旨趣，职业不限。技术委员会从收到的１００到２００个信件中选出约１５人组成公众小组。

４．召开第一预备会并组织专家小组。共识会议的核心是在国会大厦举行的公众讨论会，讨论会之前，召开两次预备会议。第一预备会中，公众小组在调解者的帮助下讨论专业背景的文献资料。该资料由技术委员会代理拟定，由指导委员会负责发放。然后，公众小组提出他们关注的问题。基于公众小组的问题，技术委员会组织一个专家小组，对公众小组提出的问题给出意见。专家小组包括权威的科学家和技术专家，也包括伦理或者社会科学方面的专家，还有利益相关群体中的有识之士代表，如工会、企业和环境组织中的代表。

５．召开第二预备会。会议中，公众小组成员再次在调解者的帮助下，对指导委员会提供的更多背景资料进行讨论，并再度提出和提炼问题。这时，公众小组成员如果愿意，可以对专家小组在第一预备会中给出的意见提供补充。同期，技术委员会指定专家小组成员准备对公众小组成员的问题进行回答讨论。回答可以是口头或者书面的，但要用公众小组成员能够理解的语言表达。

６．召开公众讨论会。公众讨论会通常在国会大厦举行，持续四天，由调解者担任主席。技术委员会首先召集公众小组和专家小组，还积极创建确保人们积极参加会议的条件和氛围，极力引起国会成员、媒体和群众的注意。媒体的参加可使讨论结果即时公开。讨论会第一天，每个专家发言２０到３０分钟，然后对公众小组成员提出的问题进行答复，如果时间允许，可以同时对现场观众提出的问题进行答复。会后，公众小组回避专家小组，对问题进一步讨论。第二天，公众小组向专家小组进行交互式询问，弥补漏洞，并就有歧义的方面进一步探讨。询问结束后，专家小组和利益相关者代表即时退出。当天其余时间及第三天，公众小组准备书面报告，总结他们能达成共识的议题，指出仍存在的分歧。技术委员会为他们提供秘书和编辑，但保留公众小组对报告内容的完整控制权。典型的报告约有１５到３０页。第四天，专家小组在不对实质内容作任何评议的原则下，简要更正报告中的表述性错误。然后，公众小组直接在国家新闻发布会上公开报告。

７．组织更广泛的讨论。公众小组公开报告后，技术委员会组织和推动进一步的讨论，方式包括广泛的地方争论、发送传单和放映电视录像等。在生物技术共识会议中，技术委员会曾资助了６００多个地方讨论会议。

从以上程序可以看出，共识会议一个突出的特点是外行公众的参与，即让公众——非专家的外行人员，组成一个“公民小组”或称“外行特别小组”，在共识会议整个过程中一直都担任主要角色，他们就有争议的科技议题向专家提问，评估专家对此做出回应，然后在新闻招待会上报告小组成员共识或者未共识的结论。丹麦技术委员会官方网站这样描述这些公众的特征：“与会的公众是与会议主题没有任何特殊关系的外行市民。换句话说，他们就会议主题不具有任何先在的专门知识和资格。”如此，丹麦技术委员会所创造的共识会议，其实应该是“外行公众参与的共识发展会议”的简称。总体而言，可以用下面的词语来概括丹麦共识会议的特点：与科学技术有关的具有争议性的议题、普通公众参与、专家与非专家的对话与协商、资讯即时公开、可能带来对政府科学技术政策的影响等。

共识会议作为一种公众参与科学技术决策制定的新模式，一经出现就受到了学者的广泛关注。不同学者对它的评价褒贬不一。其中一种重要的分析评价来自政治学的视角，强调公众参与科技决策所带来的民主性的发展。有学者基于共识会议的协商性特点指出，“与传统的基于专家建议进行的评估模式相反，这种技术评价模式（指共识会议——笔者注）兜售了更多的民主和平等，让外行公民扮演了关键性角色”。也有学者将共识会议作为一种重要的、技术的民主控制的实践模式，凸显了它对增加公众在社会生活中的参与、对于重建充满活力的民主文化具有积极的意义。若论共识会议对民主建设可能发挥的作用，在于“不论共同体在什么地方遇到复杂的问题，共识会议都可能非常有用。从这个意义上来讲，共识会议作为对于一般的民主生活可能也起到建设性作用”。当然，共识会议所能发挥的“实践作用将取决于众多因素，包括专家和决策共同体对于玩这种独特游戏的兴趣”。

从前述对共识会议的评价中我们可以看出，尽管共识会议作为一种公众参与科学事务的模式已经得到全球化的发展，但可以说，它仍是一个需要完善的、发展中的模式，尤其当它被与欧洲不同社会文化背景的国家所引入时，显然需要与当地的具体与境相适应。具体到我国，可以说共识会议给予公众参与科学事务的权利，其重视公众参与重要决策的理念，对于推动我国正在发生、发展的公众参与的民主文化的建设具有积极的借鉴意义。