转移支付何以解救县乡财政

周飞舟

改革，中央买单

县乡财政困难是一个老话题了。有一段顺口溜在基层政府颇为流行：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘。”这段话在说明各级政府财政状况的同时，也含蓄地指出了造成县乡财政困难的一个重要原因：主要不是因为收入减少了，而是因为中央“拿走”的太多了。这主要是指自1994年中央与地方实行“分税制”改革以后，中央按照固定的比例（75％）上收了地方政府的主体税种——增值税（国税），留给地方的是一些规模较小、征收成本较高的小税种（地税），前者被叫做“西瓜税”，后者被叫做“芝麻税”。十多年来，虽然国家财政收入的总量在不断增长，但是这种中央拿“大头”、地方拿“小头”的分配格局并没有改变。

进入新世纪以来，中央政府推行的另一大财政改革——农村税费改革和取消农业税政策使得县乡政府能够从农民手里收取的预算内和预算外收入都大量减少。因为所谓的“农民负担”，实际上是地方政府、尤其是县乡政府的财政收入。减轻农民负担对于农民来说当然是件大好事，但是对于县乡财政来说，困难的格局不但没有改观，反而应该是更加严重了。

但是，如果就此得出结论说，造成县乡财政困难的根本原因是两大财政改革——“分税制”和“税费改革”则过于片面，因为我们上面所分析的只是财政收入或“财权”的分配，这只是财政分析的一个方面，如果要就县乡财政的困难得出一个比较深刻和全面的结论，则还要分析财政支出即我们通常所说的财政的“事权”的配置。

从中央和地方的财政支出来看，分税制前后并没有根本的变化。简单而言，中央和地方财政收入的比重由改革前的“倒四六”（中央四、地方六）变为改革后的“正四六”（中央六、地方四），但是中央和地方财政支出的格局却一直维持着“倒三七”的情况（中央三、地方七），也就是说，虽然财权的分配有根本性的变化，但是事权的分配并没有改变，地方政府承担了大部分的财政支出。以2003年为例，中央和地方的收入比重是57∶43，中央本级支出和地方支出的比重则是30∶70，非常明显，中央是把相当大比例的财政收入“放到”地方政府去支出的，这个部分的总量几乎相当于中央本级支出的规模。换句话说，中央将自己的收入一分为二，一半自己花，另一半补贴给地方政府花，这后一部分就是我们通常说的转移支付。

这样看来，说“分税制”是造成县乡财政困难未免有些冤枉。税费改革也是如此。虽然改革取消了大部分的农民负担，2004年又开始逐步取消农业税，但是中央财政分别设立了两笔大规模的转移支付——“税费改革转移支付补助”和“农业税降点转移支付补助”来填补县乡两级由此造成的财政缺口。所以通俗一点说，中央两大改革对县乡财政造成的影响实际上都是由中央财政通过转移支付来“买单”的。直接将县乡财政困难归咎于改革是把问题简单化了。

但是县乡财政的困境依然存在而且没有看到多少脱困的前景。那么真正的原因是什么呢？除了简单地考察财权和事权在中央和地方的分配以外，我们还应该仔细分析和考察转移支付：这些资金是如何向下流动的？分配的原则是什么？它们最终又是如何被使用的？这也许会更有利于我们理解县乡财政困境的形成。

“姥姥不疼、舅舅不爱”的中部县乡财政

对于县乡财政、尤其是中西部地区的县乡财政来说，转移支付的意义是非常重大的。随着改革的进展，中西部地区的县乡财政支出中已经有越来越大的比重不是来自自身的财政收入，而是来自上级的转移支付。到目前为止，西部地区的大部分县市，上级补助收入在当地财政支出中的比重已经达到60％～90％，而中部地区的县也已超过50％。也就是说，中西部地区的大部分县主要靠上级的转移支付来发放工资、维持运转和提供农村地区的公共服务。这些转移支付大致可以分成三类：第一类是税收返还，相当于对上缴增值税较多的地区的一种激励；第二类是用于保工资、保运转的财力性转移支付或者叫做一般性转移支付；第三类是用于保服务、保建设的专项转移支付，包括一些用于部门的事业费、专项补助、扶贫款、农业综合开发资金、国债项目资金等等。按照一般县级财政部门的说法，后两类的分工是“吃饭靠财政、建设靠专项”。即第二类转移支付加上当地政府的自身财政收入用于“吃饭财政”，而专项转移支付用于提供公共服务和公共建设。

税收返还是按照固定的比例对增值税进行返还的，所以无疑上缴增值税越多的地区得到的税收返还就越多。也就是说，东部沿海富裕地区创造的工业增值税规模巨大，而得到的税收返还也非常巨大。这无疑不是一种“均等化”的转移支付，它会加大地区之间财力不均等的现象。财力性的转移支付则是根据计算公式来进行分配的，计算公式中考虑了各地的人口、经济和财力情况，是一种更加“均等化”的转移支付。这笔转移支付对解决中西部地区的财政困难无疑具有重要的意义。专项转移支付则是所谓“戴帽下达”的资金，对于资金的用途和使用方式都有明确的规定，在分配上需要经过申请－批复－下达的复杂程序。

根据统计，县乡财政得到的这三类转移支付的比重是在不断变化的。1994年分税制实行之初，税收返还的比重高达60％，专项资金30％，财力性的转移支付只占10％左右。这非常有助于我们理解分税制实行之初中西部地区的县乡财政所感受到的巨大压力。但是这种情况自1999年开始发生了彻底的变化，到2003年，三类转移支付的比重变成了20％∶20％∶60％，用于工资、税费改革的财力性转移支付占据主导地位，按照我们的理解，这应该非常有利于解决中西部地区县乡财政的困难，但是为什么大部分中西部地区、尤其是中部地区的县乡财政困境依旧呢？

如果我们将全国的县乡分成东、中、西部三类来分别考察转移支付的分配，则答案就比较明显了。在2003年，按照人均数额计算，东部地区的县乡得到的人均税收返还约100元，中西部地区约40元；财力性的补助西部地区人均250元，东部、中部地区人均200元；专项转移支付西部地区人均近100元，东部地区约80元，中部地区约75元。综合三类转移支付来看，东部地区得到的税收返还最多，西部地区得到的财力性和专项转移支付最多，而中部地区的县乡无论哪一类转移支付的比重都是最低的。这些枯燥的数字无疑可以与我们的感性认识互相印证。中部地区过去的农民负担最重、现在的县乡财政最困难，属于典型的“姥姥不疼、舅舅不爱”的地区。

要解决这个问题，无疑需要加大对中部地区的转移支付的力度。但是在如何加大的问题上却缺少统一的认识。中部地区的基层政府的名声无疑是最坏的，农民负担重、干部作风不好，所以有学者认为应该加大专项资金，控制一般性转移支付的总量，这样可以提高资金的使用效率，防止基层政府对转移支付资金的滥用。

“戴帽”支付对政府行为的异化

事实上，为了能够“保建设”、“保服务”，有越来越多的资金倾向于“戴帽”，不允许被用来“保吃饭”和“保运转”。同时，专项资金也有利于资金的集中使用，“集中力量打歼灭战”而不是“撒胡椒面”。从这个意义上，专项资金起着重要的作用，但是在分配和使用方面都存在许多问题。

首先是分配。与财力性转移支付的分配机制不同，专项资金的分配主要是靠项目申请、评估和批复来进行的。随着专项资金数量和种类的迅速增加，层层上报、审批成了地方政府最为主要的工作之一，也成为地方政府获得上级资金的主要管道之一。有的地方官员说，地方干部最主要的考核目标是“招商引资”，这四个字实际上是两件事，“招商”是指从发达地区招揽企业和投资，而“引资”就是去上级部门跑资金、跑项目。而跑资金、跑项目最重要的是靠“门路”和“关系”。有研究表明，一个村的项目和财政资金多少主要不是和这个村的需求有关，而是和村领导的跑项目的“能力”有关。而地方官员跑来项目，除了被认为是“能员”之外，也会得到奖励甚至是回扣。这种风气和做法使得专项资金的分配流向那些能找会跑、能哭会叫的地区，而最需要的地区却往往得不到足够的专项补助。另外更加严重的是，这种做法会加重设租寻租、找熟人拉关系的不正之风，对政府内部的行为模式会造成严重的危害。

其次是使用效率。只要项目的分配不尽合理，一般都会带来严重的使用效率问题。效率问题主要表现在这样几个方面。一是违规使用。我们在调查中发现，除了扶贫款、救灾款等少数几项被称为“高压线”的专项资金之外，拖延、截留、挪用、挤占专项资金的现象非常普遍；二是“一女多嫁”。搞一个农田水利项目可以以多个项目的名义从财政、水利、扶贫等部门套取多笔专项资金；三是“假配套”。由于专项资金一般要求地方政府各级配套下达，而地方政府又无能力进行配套，所以在专项之间腾挪借用搞“假配套”的现象屡见不鲜。这些问题给专项资金带来了高昂的监督成本。上级审计部门往往会派出阵容庞大的审计组到下级财政单位进行专项审计，工作繁杂、时间拉得很长，但是找出的许多问题都是证据俱在，责任不清。

与专项资金相比，一般性的财力补助虽然在使用上不“戴帽”，但是按财力补助的办法更有利于资金的合理分配。这里的重要问题依旧有两个：一是要加大对中部地区县乡的财力性转移支付的总量，这是解决这些地区县乡财政困难的根本方式，否则农民负担反弹、所谓的“黄宗羲定律”出现是非常有可能的事情；二是要保证这些不“戴帽”的资金不被滥用。

由于我国的政府预算没有一套完善的民主监督的体制，所以基层政府对资金的支出安排实际上是“不透明”的。防止资金滥用并没有一套可信并且可行的机制。但是这并不意味着我们必须走到另一个极端，由上级政府“越俎代庖”，来制定下级政府的支出安排。试想一下，随着上级转移支付总量的不断加大，如果专项资金名目越来越多、规模越来越大，那么基层政府便属于财政办事机构、没有预算可言了。资金支出的轻重缓急的安排、临时事件的处理便没有变通的空间。要对基层政府的资金安排加以约束，关键是要加强预算管理、国库体制管理，并且进一步规范县乡之间的财政体制。既留出基层政府预算的空间，又探索建立一套自上而下的有效监督的体制，才是适合中国目前国情的做法。