司法改革触及重大核心问题

沈　亮　肖华东

“二五纲要”向司法现代化迈进了一步，方向是对的

10月27日，早闻其声，不见其文的《人民法院第二个五年改革纲要2004—2008》(以下简称“二五纲要”)终于正式出台。“二五纲要”是继1999年《人民法院五年改革纲要》之后，最高人民法院发布的又一个综合性改革文件。

早在2002年4月成立的“二五纲要”起草小组历时两年，数易其稿，在2004年4月将草案下发各高级人民法院征求意见。此后又召开最高人民法院特邀咨询员会议、全国高级法院院长座谈会、最高人民法院咨询委员会等会议讨论了这个基本定型的草案。

但是，为了使“二五纲要”成为贯彻落实中央司法体制改革部署的具体举措，最高人民法院没有按计划于2004年发布这一文件。

2004年底，中央关于司法体制和工作机制改革的部署出台后，起草小组根据中央的精神又反复对“二五纲要”草案进行了全面修改，使它真正成为贯彻党的十六大精神，落实中央司法体制改革方案，系统部署法院改革的一个纲领性文件。

“二五纲要”涉及“改革和完善诉讼程序制度”、“改革和完善审判指导制度与法律统一适用机制”、“改革和完善执行体制与工作机制”、“改革和完善审判组织与审判机构”、“改革和完善司法审判管理与司法政务管理制度”、“改革和完善司法人事管理制度”、“改革和完善人民法院内部监督与接受外部监督的制度”及“继续探索人民法院体制改革”八个大项，共50条。

其中关于最高院收回死刑复核权、改革等方面的内容迅速成为媒体和公众关注的焦点。

“既要改革，又要稳步前进，这与中央的改革部署是同步的。‘二五纲要向司法现代化迈进了一步，方向是对的。”参与此次最高院专家咨询会议的中国政法大学教授陈光中在接受《瞭望东方周刊》采访时，对“二五纲要”给出了积极的评价。

摆脱地方行政部门干扰办案

在“二五纲要”的第48条中提到：“改革和完善人民法院经费保障体制，探索建立人民法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。研究制定基层人民法院的经费基本保障标准。”

地方法院现行的财务体制是，办案经费归地市一级政府划拨，给法院的独立审判造成了障碍，特别是一些行政案件、涉及当地税务部门的案件更是难以秉公执法。给地方法院穿小鞋、降低预算的事件屡见不鲜。

“如果财务制度的改革目标可以实现，有助于法院审判摆脱地方保护主义的影响。”陈光中认为，“将财务费用都集中到中央，难度非常大，因为各省之间贫富不均。但若以省为单位，实现中央及省的两级管理，难度将会减小。”

近日最高人民检察院印发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，也提出要探索建立人民检察院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央和省级财政预算的制度。

最高检在此问题上，显得有些谨慎。10月25日，记者致电最高人民检察院宣传部，一位负责人告诉《瞭望东方周刊》，最高检印发的实施意见也仅仅是最高检对未来改革方向的一个思考，目前，并没有任何实质性的举措，所以，他认为“没有什么可以炒作的价值”。

这一说法在基层检察院也得到了印证。上海市人民检察院的一位负责人也承认，到目前为止，他们也没有收到最高检关于这方面改革的任何正式文件，“我们关于这一点知道的和普通老百姓一样多，没有更多实质性的内容提供。”

他同时表示，关于这样的改革，检察院方面也一直在讨论，认为这是司法改革的一个内容，学界已经讨论了好几年，但是，未来是不是要这样还很难有一个明确的说法。

广东国晖律师事务所律师彭湃对此条目标比较悲观，他对《瞭望东方周刊》说，财政权是干擾司法的因素之一，更多的干扰还来自领导的“条子”和“招呼”。

“如果中央支持，下决心改革财政保障制度，改革难度会减小，就能逐步实现改革目标。”陈光中表达了他的乐观。

能否在明年下半年收回死刑复核权

在“二五纲要”中的第二条提到：“改革和完善死刑复核程序。落实有关法律的规定和中央关于司法体制改革的部署，由最高人民法院统一行使死刑核准权，并制定死刑复核程序的司法解释。”

最高院酝酿收回死刑复核权从1996年《刑事诉讼法》修改时便已开始。当年，最高院派员到东北和华东地区进行调研，大部分省市的法院都表示希望最高院能尽快收回死刑复核权。但因面临的困难巨大，这一拖就是九年。

在这九年中，由于死刑案件归属中级人民法院一审，高级人民法院是死刑案件的二审法院；而高级法院对部分案件同时享有死刑核准权。同一个法院几乎不可能对同一个案件做出两个不同的判决。这样，死刑复核程序就形同虚设。而各地方法院对判处死刑的标准可能不一致，同样的罪行在此省不判死刑，换到彼省却要判死刑。

“最终决定将死刑复核权收回，是中央下了决心。”中国人民大学刑诉法教授陈卫东对《瞭望东方周刊》说，“随着对人权保障不断重视，死刑成为一个敏感问题，是我们人权外交的重要内容，体现了我国司法的进步。”

“死刑复核权的收回，也是我和同事们最近议论的热点。”最高院的一位法官对《瞭望东方周刊》说，“实际的工作不仅书面上一两句话那样简单。”

“收回死刑复核权，意味着增加数百人的工资、福利待遇、办案的场所也要扩大，新增规模将相当于一个省高级法院。已经基本能确定的是，将在原来的刑一庭、刑二庭再增加三个刑事法庭，扩大到刑五庭。将从各个省高级法院抽调五到七名法官，总人数可能大大超过100人。现在，领导已经选定，个别人已经来上班子，但我估计最终实现收回目标恐怕要到明年下半年。”

除了硬件上的困难，更大的难点是死刑复核程序的细化。例如，死刑复核应是书面审理还是开庭审理?复核程序的启动是由高级法院上报，还是被告人上诉?是否需要设定审限、合议庭的组成方式?被告人在死刑复核程序中辩护权如何保障?“这些问题现在都已经有了初步的方案，但还要经过反复的讨论。”陈光中说。

“收回死刑复核权。要做的工作不仅仅是收回本身。对一审、二审的工作也提出了高要求。现在一审、二审的审判质量不高，全国的证人出庭率不足7％，这些都将为死刑复核带来巨大的压力。”陈光中说。

前不久最高检检察长贾春旺主持召开会议，专门讨论了检察机关如何介入死刑复核程序，处于什么位置，以什么身份等。会上形成的共识是：作为法律监督机关，最高检应当介入最高院的死刑案件复核程序。不过，目前最高检还没有和最高院协商形成最后意见。

审判方式的重大变革

此次“二五纲要”从短期看，热点是

死刑核准权的收回：但若从长期看，则应该是整个审判方式和架构的变革。

在“二五纲要”中“改革和完善审判组织与审判机构”的部分中提到：这一领域中将采取的改革措施主要包括：改革审判委员会的组织制度和程序制度，完善审委会审理案件的程序，审委会委员可以直接组成合议庭审理重大、疑难、复杂案件或者具有普遍法律适用意义的案件；建立法官依法独立判案责任制，要求院长、庭长参加合议庭审理案件，逐步实现合议庭、法官负责任；健全人民陪审员管理制度。

“大部分内容我同意，但将会议制改为审理制的效果，我觉得还要在实践中观察。”陈光中说，“若改为审理制则构成了两次审判，因为审理即意味着要听取控辩双方的意见，等于重新开庭。另外，这在法律上也没有依据。”

陈光中在对审理制提出质疑的同时，也分析了最高院将会议制改为审理制的可能动因：平衡控辩双方在法庭中的力量。提到：“落实人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长列席同级人民法院审判委员会的制度。”

陈光中对这一点提出了异议：“检察院的检察长列席同级人民法院审判委员会的制度在《人民法院组织法》中有过规定，但是过去一直没有落实。副检察长列席，防止审判不公正，加强法律监督，这没问题。

“我担心的是，检察院的检察长列席同级人民法院审判委员会，会造成控辩双直接带到法庭，但法院可能不能平衡采纳律师和公诉人的意见。因而，辩方列席的问题就亟待解决，这大概也是最高院将会议制改为审理制的原因之一。”

在“二五纲要”提到的司法改革热点之外，陈光中认为还有行政案件的审判改革、法院人事制度改革等内容没有在纲要中体现出来，“人事问题还是比较虚”。

司法改革任重道远

“过去的五到十年间，中国司法确实得到了快速发展。特别是法律工作者的观念发生了很大的转变。”最高院的这位法官对《瞭望东方周刊》说。

“现在，法官已经渐渐接受了现代的司法理念，比如‘司法独立。这在15年前，甚至五年前都没有得到法院内部的共识，还有人在问司法为什么要独立，而现在，在座谈会上、学术论文中有关这方面的讨论已经很常见了。”该法官认为，“还有其他一些现代司法理念，比如，司法中立、控辩双方权利平等、司法功能的有限性、罪刑法定、无罪推定等等，也都是近年才慢慢得到普及和强化的。”

进入本世纪以后，法院的程序意识加强，越来越重视庭审，对于程序上的违法侦查，法院也敢于认定，慢慢地实现从以侦查为中心向以审判为中心转变。如今，法官改变了过去重实体，轻程序的观念，在审判工作中渐渐重视人权，更加注意保障各方当事人的权利。

在认可中国司法有了很大进步的同时，“一五纲要也被指出了其部分目标二审多数不开庭，一审多数不传证人。证人的笔录在法庭上念念就算完，即使被告认为不符合事实，也无从对证。而在‘二五纲要中，这一点都没有再写进去，现在证人出庭还是大问题。”陈光中说。

“综观‘二五纲要，大部分的改革是法院内部的具体、微观的变化，并没有涉及更宏观的司法体制变化。现在，法院内部对司法改革热情很高，人大则认为稳妥是第一步的。另外，改革所要求的力量与实际所投入的力量之间还有较大差距，评价司法改革成功與否的标准也没有得到完全的统一。”这位法官认为。

“司法改革仅仅依靠司法机构本身的改革是很难走远的，还必须与政治文明建设共同进步。因为司法公正是政治文明的核心内容。”上海市高级人民法院研究室研究员胡孝红博士对《瞭望东方周刊》说。