制度和谐：政府责任与行政立法

余　红

摘要：制度和谐既是社会和谐的重要标志，也是实现社会和谐的前提。提高行政立法质量，促进社会制度和谐，满足社会发展对制度的需求，是法治政府和法治国家建设的一项重要内容，也是政府义不容辞的责任。

关键词：制度和谐；行政立法；政府责任

中图分类号：D922．1文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)10－0037—03

一、制度和谐与政府的责任

从广义上理解，制度是约束人们行为的一系列规则，用诺贝尔经济学奖获得者诺思的话说，制度是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架。既然人是社会的人，人们的经济、政治、文化、社会行为就必然发生在一定的制度框架内，就要受到包括法律制度和其他社会规范乃至社会习俗等在内的各种正式规则、非正式规则以及它们的实施机制制约，受到制度激励机制的作用，被制度纳入一定的秩序范围。由于法律是所有社会规则中最具有明确性、稳定性和国家强制性的规范，因而成为法治社会中规范人们行为、保障社会有序运转的最重要的制度。随着生产力的发展、尤其是现代科学技术的不断进步，社会的组织程度越来越高，也越来越精密，人们之间的交往日趋复杂，人、社会、自然交互作用日益加深，制度问题的重要性也就愈加彰显。

中国正致力于社会主义和谐社会的建设，制度问题更带有根本性，制度和谐是社会和谐之本。胡锦涛同志指出，我们所要建设的社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这段话揭示出和谐社会极为丰富的内涵，也突出强调了和谐社会首先是民主法治的社会。改革开放以来，我国社会面貌发生了翻天覆地的变化，市场经济的体制框架已经确立，人均GDP已突破1000美元大关。我们正站在一个相当不错的起飞平台上，面对着崭新的发展机遇，同时也承载着制度变革与创新的巨大压力。如何认识急速发展带来的利益格局重构、社会分化加剧现象，妥善处理由此引发的一系列社会矛盾，建立起市场经济健康发展所必不可少的利益均衡机制；如何贯彻科学发展观，推动经济与社会、人与自然和谐发展；如何深化各方面改革，确保社会物质文明、政治文明、精神文明协调共进……这些崭新的课题，要求我们不断提高制度建设质量和制度创新能力，使我们的制度真正贯彻公平与正义的精神，充分反映最广大人民群众的利益和意愿，切实体现人、社会、自然和谐发展的规律性要求，从制度内容到体系结构均保持内在统一。只有制度本身是和谐的，社会才能有序运转、和谐发展，尽显生机与活力。

现代公共行政的发展，要求政府既要善治，也要在制定良法以满足社会制度需求方面施展作为。法律制度和谐，政府肩负重任。这首先是因为行政立法是国家法律体系中重要的组成部分。近现代意义上的行政，起初并无创制法律制度的权力，行政立法是社会制度需求与制度供给矛盾运动的产物。西方国家直至二战以后，才普遍承认议会向政府委托立法或授权立法。我国社会制度根本不同于西方国家，但制度需求却具有客观性、普遍性。我国54宪法曾规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，而20世纪80年代中期定型化的现行立法体制中，行政立法(包括中央行政立法与地方行政立法)已是重要组成部分，这是适应社会发展对制度需求作出的理性选择。拥有行政立法权，意味着政府在法制建设中，在满足社会发展对制度和谐的需求中，必须履行法定职责，担负起历史的使命。其次，这也是因为行政立法是国家法律体系中特殊的组成部分。其一，现代行政权的扩张和依法行政的推进，使得行政立法在数量上远远超过权力机关的立法。其二，行政立法涉及公共行政管理的方方面面，贴近人民群众的生产生活，内容具体，操作性强，与人们的利益关系特别紧密。其三，我国改革开放政府主导型的特征，要求政府不断以新的制度设计来引导和推进改革，并将改革成果以法的形式固定下来。先行行政立法、待成熟之后再上升为法律，方能不失稳妥。因而行政立法变动性强，制度创新要求高。这些特点进一步强化了政府在制度和谐方面的作用与责任。

二、制度和谐要求政府提高制度建设质量

党的十一届三中全会以来，政府加强制度建设，成绩显著。九百多件国务院行政法规的制定，大量行政规章和行政规范性文件适时颁布施行，对行政立法和其他规范性文件的及时清理、修改、废止，不断满足着社会变革时期对制度供给、制度创新的巨大需求。政府及其工作部门还就法律和地方性法规递交议案、参与起草，作出了积极的贡献。这一切有力地推动着中国的法治进程。然而，与全面建设小康社会的奋斗目标相比，与构建社会主义和谐社会对制度和谐的需求相比，行政立法尚存在种种不和谐的现象，行政立法质量有待提高。

1．权利义务失衡。法律以权利义务为核心，通过权利和义务的设定进行利益调整。法律讲究权利义务对等，作为行政主体和相对人，理应都是既享有权利又承担义务。可是很长时期里，行政立法习惯于“管”字当头，立法时较多顾及行政机关管理的需要、管理的方便，较少考虑人民群众利益的维护、利益的满足；对行政机关的管理权力规定细密，服务于民的义务性规范相对粗疏；相对人违法应承担的法律责任具体，行政管理部门的法律责任则空泛甚至难觅踪迹。如某些行政规章在法律责任部分仅仅规定了相对人违法应受到的行政处罚，并且没有规定救济途径。如此权利义务失衡，必然影响制度和谐。

2．部门利益凸显。特色不够鲜明与局部利益凸显二者并存，是我国行政立法欠和谐的又一表现。一方面，为立法而立法，小法抄大法，下位法抄上位法，内容泛泛，面面俱到，缺少地区特色或部门工作特点，貌似法制统一，其实不解决问题还浪费资源。另一方面，地方利益、部门利益的坚持却是颇费心思。在洋洋洒洒总是似曾相识的法规条文中，监督、检查、收费、处罚等权力安排才是最为实质性的内容。除此之外，由于相当数量的法律、地方性法规都要靠政府及其职能部门起草，这就很难避免为部门利益入律留下缺口。立法学专家周旺先生曾有统计，近20年来，在人大通过的法律中，由国务院提交的法律提案占到总量的75％到85％。另有材料显示：某省会城市制定的61件法规中，政府主管部门起草的共57件，占93％，市人大专门委员会或者常委会的工作委员会起草的有4件，仅占7％。当主导立法的部门就是未来行使相关公共管理权力的部门时，如果缺乏强有力的约束机制，制度失衡极易发生。

3．内部不够统一。下位法与上位法抵触、同位法之间冲突，直接影响制度和谐，法制统一，也影响法的有效实施和法在人们心目中的威信。遗憾的是，这种现象在行政立法中屡见不鲜。国务院《婚姻登记条例》出台后，关于结婚登记应否婚检的不同意见针锋相对。个中是非对错暂且不论，《婚姻登记条例》与上位法《母婴保健法》抵触、与同位法《<母婴保健法>实施办法》冲突，却显而易

见。规章中的问题更多。2004年，全国共有2084件地方性法规和行政规章(含地方政府规章802件，国务院部门规章252件)向国务院备案。其中，不符合备案登记法定条件的有39件，均为规章。

4．规律把握欠缺。行政立法通常是就某一方面事项作出具体制度安排，彼此之间相对独立和分散。如何从中坚持科学的发展观，坚持以人为本，遵循经济和社会发展的客观规律，从现实出发而又体现我们深厚的文化底蕴，尽显人与人、人与社会、人与自然和谐之美，目前认识不到位，也缺乏整体贯彻。这一方面使得制度建设起点不高，各自为政，易生矛盾冲突，难以适应建设和谐社会的要求；另一方面制度设计反映客观规律不够，受制于现实的利益考虑或者仅凭良好的主观愿望，立法难以全面有效地解决实际问题。禁放烟花爆竹遭遇的尴尬便是典型一例。

5．程序相对封闭。立法的民主化和透明度不断提高，是近年来立法过程中最令人欣喜的变化，可是做得远远不够。在方式的多样性特别是有效性上不尽如人意，有时不免流于形式，相关部门和人员闭门造车的状况尚未彻底改观。虽然立法听证的形式已常被采用，但听证意见与建议有时得不到实质性的尊重。有的法出台，因不能充分反映民意或事先缺少沟通，行政相对人难以理解和接受。更有立法中某些严重脱离实际的内容，抑制了制度对社会秩序和谐的应有作用。如有的城市立法准许饲养观赏犬却不准户外遛犬，狗吠影响邻居要受到行政处罚，其可行性究竟如何?若不从实际出发予以完善，出现法不责众的情况实属必然。

行政立法中存在的问题，严重影响立法质量，影响制度和谐，影响法治理念在人们头脑中扎根，影响社会和谐发展。中国的改革与市场经济，中国的法治进程，中国社会主义和谐社会的构建，都是政府推动型的，这使得制度和谐尤显重要，也更加突出了政府提高行政立法质量、为构建和谐社会提供制度保障的紧迫性。

三、制度和谐建设有赖于政府转变观念和完善立法机制

长期计划经济体制下形成的“行政法就是国家管理法”的观念根深蒂固，至今仍在相当程度上左右着政府及其工作人员的行为。要从根本上改变政府单纯为管理民众而立法导致的权利义务失衡等制度不和谐，就要彻底否定陈旧的行政思维定式，“把权力来源于官向权力来源于民转变，把政府权力本位向公民权利本位转变，把无限政府向有限政府转变，把以法治民向依法治官转变，把公民责任向政府责任转变。”实现观念转变，行政立法才有正确的指导思想，才能坚持科学的立法宗旨。

立法反映民意乃民主法治的本质要求。政府是服务于民的，是公众利益维护者和公共物品提供者，行政立法权原本就是为了满足社会制度需求，由人民委托政府进行制度设计、制变安排、制度供给的产物。这就决定了政府必须在制度建设中真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，不应也无权借行政立法满足一己私利。我国已开始步入社会结构多元和利益分化明显的社会，如何容纳不同社会结构、不同利益集团中的人们不同的利益表达，并在此基础上构造富有活力且能满足大多数人利益诉求的新的社会均衡，要求政府不断进行制度创新。“从根本上说，一个社会利益格局的大体均衡是社会中不同利益博弈的结果”立法中的民意表达与整合机制，可以为各种不同利益的博弈提供制度平台，同时也使立法上行政权力与公民权利和谐互动成为可能。

在民意表达方面。政府必须增强制度约束意识，而不是仅仅将其作为工作方法与手段。立法中的民意表达机制，以制度化的设计赋予公民参与立法的程序性权利，体现着程序正义的实质性要求。可是从我们已有的尝试和经验看，这一点尚没有被充分理解，也缺乏刚性的制度约束。一方面，人们习惯于将民意表达机制等同于“听取群众意见”的传统工作方法，以为就立法草案开开会、听听与会者的意见，便是经过法定程序，便是民意充分表达。这是不正确的。从美国行政立法的“公告一评论”程序看，该程序尽可能向相对人披露包括立法背景、立法根据、初步的成本效益分析结果、以及权利、法律冲突的解决办法等信息，使相对人有条件、有根据、有途径表达自己的意愿，参与立法过程，行使自己的正当权利。所立之法也因此才获得了正当性。我们应当从中获得启迪。另一方面，立法机关在征求意见方式、立法调研对象、咨询论证专家、听证会参与者、甚至听证会意见取舍等问题上，都有一定的自由裁量权，有自己的选择性。既是选择就难免受主观偏好的影响，自由裁量权过大更是易于导致权力滥用。一个显而易见的事实是：“开门立法”中，专家学者、律师最为活跃，行政管理部门、强势利益集团能够方便地对立法产生支配性影响，那些边缘化的群体，尤其是社会弱势群体则呼声微弱。这表明，制度设计需要进一步完善，对公民参与权利的实现形成有力保障，对立法机关主动选择的权力形成必要的制约。

在民意整合方面，政府必须力戒民意整合与民意表达相分离，并在民意整合中坚持公平正义的尺度与科学的方法。首先，行政立法中，整合个人或者团体的意志和利益表达，形成公共意志，这是政府功能之发挥，也是职责之履行。倘若民意表达只是“走过场”，之后仍按既定方针办，那是对人民极端地不负责任。所以，民意整合过程中，忠实于民意是基础。其次，事情往往是复杂的，民意冲突时的取舍，是对政府行政能力的考验。坚持公平正义的尺度才能真正取信于民；努力与民沟通，坚持说明理由制度，才能取得民众的理解，进而使法出台后能够顺利实施。第三，当民意有分歧之时，政府简单采纳大多数人的意见，未必就是民主的，科学的。北京市早在1993年制定《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》时，就曾采用多种方式听取群众意见，举行大大小小各个层次的座谈会，接受来信来电，开展问卷调查等等，直至确实把握北京市80％以上的民众都赞成禁放之后，才予以立法。然而，禁放规定在施行中却遭遇障碍，有禁不止，甚至形同虚设。此类事件令人对民意表达与整合机制在中国的确立、运行及如何完善作全面检讨。在我国目前的法治环境下，有太多的原因使民意表达难以充分，意愿表达者的多数未必代表了民众的多数，所表达意愿的科学性、可行性也有待检验。所以，制度制定以后的民意反馈及其整合尤其必要。与之配套的，是相关制度措施必要的试运行和及时修订制度。当然，民众法治意识和民主参与能力的培育更为根本。

责任编辑：钱国华