伊拉克宪法草案通过全民公决意味着什么

张建卫

10月25日，伊拉克独立选举委员会宣布，在15日举行的全民公决中，宪法草案以78％支持、21％反对的高支持率获得通过。该宪法草案将成为伊战后首部永久宪法。伊政府和什叶派、库尔德人对公决结果表示满意，逊尼派对公决结果提出质疑。美国、欧盟和联合国等纷纷表示欢迎，称这是伊迈入民主和稳定进程的重要一步。

涉险过关，伊美庆幸

此次伊拉克宪法草案表面看是获得高票通过，而实际上是涉险过关。按照伊临时宪法规定，如果有3个省2/3选民投票反对，宪法草案将被否决。公决结果表明，此次伊民众投票热情较高，投票率超过1月30日的全国大选，达到63％。但是，什叶派、库尔德人和逊尼派对宪法草案的态度截然相反，什叶派和库尔德人坚决拥护，而逊尼派则全力反对。在伊全国18个省中，什叶派和库尔德人控制下的14个省，投票支持宪法草案的选民占压倒多数，其中有12个省的支持率超过90％。与之相反，在逊尼派人口占优的4个省中，安巴尔和萨拉赫丁两省分别有97％和81％的选民表示反对，尼尼微省的反对票尽管没有达到临时宪法规定的2/3，也有55％，而迪亚拉省反对宪法草案的选民也将近半数。形势之严峻可见一斑。反对宪法草案的21％，与逊尼派在伊总人口中的比例大体相当，这不能不说明问题。正因如此，伊宪法起草委员会成员、逊尼派政党“全国对话委员会”发言人穆特拉克对公决结果表示质疑，称“我们有证据显示，在尼尼微省有81％的选民对宪法投了反对票，在迪亚拉省的反对率为75％”。但是，不管逊尼派如何反对，宪法草案获得通过已不可改变。

伊此次宪法草案全民公决的意义非同寻常，对伊美当局来说尤为重要。根据伊临时宪法和美为伊制定的战后政治重建计划，如果宪法草案在全民公决中获得通过，2005年年底前，伊将举行全国大选，选举产生正式议会并成立正式政府，结束过渡期。如有3个省2/3选民否决该草案，将解散过渡国民议会和政府，伊政治进程将退回到今年1月 30日大选前，一切从头再来。这不仅将使伊政治经济重建无法按时完成，过渡期延长，直接威胁什叶派和库尔德人的既得利益，而且将对布什政府的对伊政策、美在伊驻军计划、布什总统每况愈下的支持率乃至“大中东计划”的实施产生更多负面影响。这是伊过渡政府、过渡国民议会、什叶派、库尔德人和布什政府都不愿看到的。宪法草案的通过令伊美当局松了一口气。

一波三折，分歧严重

永久宪法决定伊未来政治架构，直接关系各派切身利益，对伊今后政治、经济、社会等各个方面都将产生重大影响。因此，制定宪法草案并对其进行全民公决，是今年1月30日选举产生的伊过渡国民议会和4月组建的过渡政府的中心任务，也被美视为是伊战后政治进程一系列安排中最为关键的一步。围绕制宪和公决，伊各派明争暗斗，锱珠必较，布什政府也密切关注，暗中施压。什叶派和库尔德人利用在1月大选中赢得的优势，动用政治、经济等各种资源，控制了宪法起草委员会。逊尼派因抵制大选，在议会和政府中明显被边缘化，基本丧失政坛发言权。5月初，过渡国民议会任命了由55名议员组成的宪法起草委员会，逊尼派代表仅占其中的2名。在逊尼派表示将抵制全民公决后，什叶派和库尔德人在美施压下，经过各方长时间艰苦谈判，最终同意增加15名逊尼派代表。综观整个制宪过程，基本由什叶派和库尔德人控制，逊尼派在其中显得势单力薄。在联邦制、自然资源分配、如何对待复兴党人、伊拉克的阿拉伯属性、伊斯兰教地位等问题上，逊尼派与什叶派、库尔德人分歧严重：什叶派和库尔德人坚持伊实行联邦制，并主张境内的石油探测、开采、生产和出口权均归地方所有，逊尼派表示反对；什叶派要求彻底清算复兴党人对该派民众犯下的“滔天罪行”，由于原复兴党成员多为逊尼派人，逊尼派担心这将导致针对本派的大规模报复行动因而坚决反对；逊尼派要求宪法规定伊拉克是阿拉伯国家成员，但库尔德人坚持伊拉克的阿拉伯地区是阿拉伯国家的组成部分；什叶派和逊尼派要求将伊斯兰教作为国家立法基础，什叶派甚至要求确定本派最高领袖在政治中的作用，但库尔德人反对这一提议。在这些关键问题上，各方展开激烈较量，互不相让，致使制宪进程一波三折，宪法草案迟迟不能如期出台。虽经美多次做工作，宪法起草委员会在数次延期后，最终勉强提交议会的文本也始终未能得到逊尼派的同意。8月28日，议会中的什叶派和库尔德领导人不顾逊尼派强力反对，在各派对宪法草案条款存在巨大分歧的情况下，未经议会表决即宣布将其直接付诸全民公决。随后，为防止宪法草案被否决，10月初，什叶派和库尔德议员又重新解释临时宪法，将“选民”定义为“登记选民”，使宪法草案被否决的可能性几乎消失。此举招致逊尼派领导人极度不满，号召选民投票否决。在联合国和美国的干预下，伊议会最终恢复了临时宪法中的原有规定，全民公决最终得以如期顺利举行。

矛盾加剧，隐患重重

宪法草案的通过，为伊在12月15日举行新的议会选举奠定了基础，也使伊政治进程又向前推进了一步。但伊制宪及公决过程并未如美国和国际社会所希望的那样，达到实现全国和解、促进民族团结的目的，反而加剧了各派间的分歧与矛盾。伊宪法草案仓促出台，包容性、代表性均差强人意，最终文本虽对逊尼派的关切有所照顾，但主要还是体现什叶派和库尔德人的意志。什叶派和库尔德人的现有地位优势和未来政经利益得到宪法保障将进一步巩固，逊尼派基本否定宪法草案，力阻其通过公决未能如愿，不满和对立情绪继续上升。按照各方在公决前达成的妥协，12月正式议会选举产生后，将组建一个委员会，在4个月内提出宪法修改意见并提交议会表决，两个月后再对修改意见进行全民公决。围绕议会选举、政府组成及修改宪法，各方较量将更趋白热化。什叶派和库尔德人将利用手中各种资源，乘胜追击，扩大战果；逊尼派迫于现状，不得不反思和调整政策，协调内部立场，在夹缝中求生存，最大限度地维护自身利益；伴随着伊各派间激烈的政治较量，伊过渡政府官员忙于谋划自身未来，无暇也无心开展大规模重建；受逊尼派反对宪法草案情绪的刺激，反美武装和激进组织仍将继续活跃。就在公决结果正式公布不久，巴格达即发生针对外国记者的连环爆炸案，这表明，宪法的通过不仅难以从根本上改善伊持续恶化的安全形势，相反可能使之雪上加霜。从目前看，即使美伊联军加大打击力度，各种抵抗和暴力活动也难以禁绝，伊局势动荡正呈现长期化趋势。

另一方面，虽然永久宪法仍可能进行修改，但在联邦制等关键问题上，什叶派和库尔德人向逊尼派让步的可能性不大。随着联邦制的施行，伊很可能出现一分为三的分治局面。什叶派和库尔德人将分占南北，控制伊主要石油产区。库尔德人实力继续增强，分离倾向日趋公开；伊什叶派翻身做主，借助与伊朗关系，在地区的影响大增；逊尼派受南北夹击，资源缺乏，处境艰难。可以说，新宪法将从根本上改变伊传统形象，颠覆伊原有政治架构和力量格局，伊国家统一、政治稳定与民族团结将面临严峻挑战。

库尔德人在伊高度自治并谋求独立、什叶派坐大，已令伊邻国和地区有关国家忧心忡忡，伊此次宪法公决通过后，将促使其加快调整对伊政策。与此同时，受在伊推行民主“成功”的刺激，布什政府将继续强力推行“大中东民主计划”，地区国家面临的压力更大，地区形势将更加复杂多变。

（本文责任编辑：刘万镇）