国家外交形式的发展趋势

范炳良

传统观念认为，外交是政府的专利，但是，随着民主建设进程的加快，各国政府的职能均出现了不同程度的转变，政府外交的权能也随着民主进程被各种外交形式所分摊。

一、首脑外交大放异彩

外交本是国家及其政府的职能，与此相适应的首脑外交在政府外交中大放异彩。首脑外交是由国家元首或政府首脑所直接从事的个人外交活动。首脑外交的形式是多种多样的，如正式访问、非正式访问、会见、会谈、通话、通信等，它带有明显的周期性。在有些国家，尽管国家元首是“虚位元首”，不掌握实际权力，但这种体制却给政府首脑以很大的权力。因此，不管哪种政治体制的政府，国家元首或政府首脑在外交方面的权能都有膨胀趋势，首脑外交越来越红火。

尽管每个国家对国家元首或政府首脑外交权的内容和范围在法律上都有明确规定，但国家元首或政府首脑经常绕开立法机关的监督，直接介入外交活动。首脑外交既有利，也有弊。在利的方面，国家元首或政府首脑一般都是该国外交政策的最高决策者，他们对政府外交的直接介入，既有助于相关国家最高当局澄清是非，消除分歧，达成谅解与共识，又可以与对方迅速而直接地决定重大的外交问题。如果双方本着诚实互信、平等友好的原则，可以使国家关系获得突破性进展。在外交实践中，首脑外交有时能够成为首脑个人为提高自己声望和巩固其国内地位的重要手段。弊的方面也是明显的，带有一定的冒险性。第一，国家元首或政府首脑行使其外交权是职务行为，代表的是国家，其行为是非人格化的。他（她）必须放弃一切私心杂念，处理好个人与国家行为之间的关系，但事实上这种要求很难做到。第二，国家元首或政府首脑处理国家的事情不可能事必躬亲，对外交问题处理的程序与具体环节不一定清楚，对事情的前因后果未必清楚，而且还有语言沟通问题，即使其出发点正确，但遇到原则问题，非个人能力和水平所能解决，有可能适得其反，导致国家关系紧张。第三，国家元首或政府首脑有可能突破国家法律赋予的外交权力范围，打破法律和有关监督机关的约束，随心所欲、沽名钓誉，造成权力的滥用，因此，首脑外交的最大风险“是滥用……个人外交。”正因为如此，国家的总体外交要求国家元首或政府首脑应该具备相当高的素质，尤其是对民族和国家的忠诚。

目前，国际社会的首脑外交非常活跃，也引起国际社会的高度重视。人们普遍认为，首脑外交是由于行政权力失去监督控制，以及科技对现代社会各方面带来的影响造成的。人们甚至认为过去相对闭塞的国际环境使政府难得在外交上有所作为；今天，科学技术迅猛发展，为首脑外交大放异彩提供了客观的物质基础，因此，首脑外交大放异彩说明了国家元首或政府首脑在外交权力的范围与实施上充分利用了科技成果。

二、议会外交渐入佳境

议会与国会、立法机关、权力机关、监督机关、代议机关等概念基本相近，只不过在使用时因为与不同机关名称相对，才有这些指称。议会的产生是权力斗争的产物，也是民主发展史上的重要里程碑。议会的产生使国家整体权力既发生分割，也出现制衡，外交作为国家的职能也必然因此而出现权力的分割与制衡。议会作为分权与制衡原则的组织形式，必然会介入国家外交，因此，议会外交在历史上晚于整体国家外交和政府外交，但议会外交作为强有力的外交主体形式在国家关系中发挥的作用越来越大。

从发展趋势来看，议会外交渐入佳境。原因主要有：（1）随着人们政治文化素质的提高，人们对议会在国家政治生活中的作用越来越重视，对议会主动行使其监督权的呼声越来越高，因此，议会对行政权力也进行了严格、规范、有效地监督，当然包括了加大对政府外交工作的监督力度。议会不仅仅是旁观者或决策者，更要深入到政府外交活动的具体环节，使监督落实到实处。因此，议会外交首先起源于议会的主要职能，议会不仅发挥着监督的功能，而且在发展中其外交功能和活动逐渐加强。（2）国际社会对政府外交权力膨胀问题都高度重视，要求加大对行政权力的监督。国家元首或政府首脑在外交方面一旦权力出现过分膨胀，必然会波及内政，导致权力失衡。在外交上美国总统与国会之间存在着矛盾，尽管美国外交政策的主要决策在行政系统内，但“国会仍是一个重要的‘参与者和‘评判者。”因此，美国国会在整个国家外交政策的制定方面具有不可替代的作用，能够把政府成熟的外交政策法律化。其他国家，诸如英国、俄罗斯、法国等发达国家的议会在国家外交的决策与监督上也有相当大的权力。（3）议会与政党斗争有着密切联系。议会本身是权力斗争的产物，同时，议会又是政党拥有政治权力的源头。政党就是在议会斗争的基础上产生的，它是为实现本阶级集团的根本利益，围绕取得和运作政权而进行活动的政治组织，政党对权力的目标非常明确。议会成员的构成说明了政党在政治权力上的取得状况，政治权力的取得直接涉及到政党对权力，包括外交权力的行使、影响、干预等方面，政党在议会中没有一席之地，连发言权都没有；而政党取得、影响和干预外交权，说明了政党在政治生活中的作用日益明显。所以，今天议会外交的活跃也离不开政党及其活动，今后，随着政党政治的发展，以及政党对国家政治生活的进一步渗透并发挥作用，政党将会进一步促使议会外交的发展，使议会外交更加活跃。（4）从议会外交自身的特征以及它所发挥的作用来看，议会外交既不像政府外交那样拘泥于严格的外交礼仪，又区别于一般的民间外交，既官又民，能官能民。政府外交在整个国家关系中属于第一层次，处于核心地位，是国家之间保持正常联系与接触的常规途径和主要形式。民间外交的作用不能低估，但不管其发挥的是正面的辅助作用，还是负面的阻碍作用，民间外交已经成为一种重要的外交形式，是国家关系中的边缘层次，即第三层次。议会外交作为整个国家外交的重要组成部分能够有条件发挥其自身的独特优势，所以，它居于民间外交和政府外交的中间，属于过渡层次，发挥着重要的媒介作用。

议会外交在国际舞台上的出现，不是削弱政府外交，也不是给政府添乱，而是使政府的外交政策与活动更加符合国家利益，在国家关系中增添了一个更加重要与灵活的外交类型。当今议会参与政府外交，不仅是传统分权学说要求其行使人民赋予的监督权力，而且对政府外交的介入是得到各国宪法和法律的授权，议会间开展外交已得到国际社会的普遍认可。

三、政党外交日渐突出

政党是现代国家政治生活中起主导性的力量，它普遍存在于当今世界的民族国家中。全世界190多个民族国家，不存在或不允许存在政党的国家大约20个左右。政党不仅活跃于国内政治舞台，而且还是国际关系中逐渐走上前台的行为主体。随着政党之间国际交往的不断扩大，政党外交已经得到世界的认同，许多国家已经把它作为国家外交关系的重要组成部分。

政党外交之所以在国际关系中逐渐走上前台，是因为它在现代国际关系中发挥着独特的作用。第一，政党外交推动国家关系建立和改善。国家关系的建立往往是根据国家利益，尤其是统治阶级的利益来决定的。在国家关系尚未建立之前，如何认识对方政府及其外交政策，如何保持两国之间的信息通畅，如何建立国家关系等系列问题是客观存在的，而这些问题的解决往往离不开政党。政党外交能够为国家关系的建立做好铺垫工作，也为国家关系的发展与巩固发挥桥梁、纽带作用。第二，政党外交是国家关系的重要政治基石。政党外交的对象主要是各国政党、政要。政党外交虽然不像政府外交那样直接处理具体问题，但它以国家利益为着眼点，通过政党多种形式的交往活动，有助于消除误解、增进了解、加深理解，使信息得到沟通，思想及时交流，从而对国家关系的巩固、发展起到了基础性作用。第三，政党外交有着自己的特点，这些特点决定了政党外交可以发挥更大的作用。

政党外交与政府外交相比有许多不同：一是承担的责任不同，政党外交并不处理需要由政府来处理的具体的外交事务，这本身就说明政府的权力再大，它不可能涉及政治生活的各个方面，由此使政党外交发挥作用；二是工作的对象不同，政党外交主要是同外国的政党和政要进行交流，而政府外交主要是政府之间的交往；三是工作的方式不同，政党外交注重的是同外国政党、政要思想的沟通和交流，而政府外交更加注重实际问题的解决，以维护国家利益；四是政党外交不必拘泥于外交礼节，可以为政府外交传递信息，解决政府外交不便于解决的问题。所以，两者在主体上存在着很大区别，而这些不同恰恰反映出政党外交的作用。但政党外交再特殊，仍然服务于国家利益，是政府外交的重要补充。第四，政党外交还是加强执政党建设的重要途径。

国际社会普遍重视政党外交发挥的巨大作用，理论界已经把政党外交作为一个专门课题加以研究，许多国家达成共识，认为政党外交已经成为国家总体外交的重要组成部分，随着人们对政党外交认识的进一步加深，政党外交将发挥越来越重要的作用。

四、民间外交非常活跃

民间外交“是由非官方机构或非官方人士所从事的外交活动”，民间外交的参与者可以是在野党、社会团体，也可以是各界人士。民间外交的出现打破了传统国际政治舞台上由政府及其领导人独唱主角的局面，民间外交涉及的内容越来越多，它在诸如民间贸易、环境保护、人道主义援助、人权合作等方面发挥着独特的作用。“一方面，它反映着各国人民的利益、要求和愿望，对有关国家的政府构成直接的压力和影响；另一方面，在国家关系恶化，甚至不存在正式外交关系的情况下，它可以扮演政府私人代表的角色，投石问路，活动余地较大。从表面上看，民间外交与政府外交之间并无直接的联系，可是在实际上，它们是相辅相成的。

近年来，各国政府越来越重视民间外交，因为民间外交可以解决政府不能解决的外交问题，并且日益活跃，在国际舞台上发挥的作用越来越大。民间外交日益活跃的原因主要有：第一，民间外交的兴起是国际政治民主化的体现。随着时代的发展和经济全球化进程的推进，政府外力量已经对国家间关系产生了强大的影响，并且有进一步加强的趋势。国际民主政治进程的加快，必然在外交上加入民主的成分，而民间外交就是国际民主政治进程的产物；民间外交向传统的外交主体——政府提出了挑战，各国政府应该承认民间外交的合法存在，简政放权，给民间外交活动空间；国家间关系不能仅仅靠政府外交来解决，需要多头并进，形成政府外交、议会外交、政党外交、民间外交的多元化外交格局，使官民并举，适应国际政治民主化的潮流。第二，民间外交为政府外交化解矛盾，提高政府的外交能力。经济全球化使各国经济合作日益密切，经济合作密切不是将两者简单地融为一体，而是在合作中获得各自需要的利益。但每次合作并未都能如愿已偿，如中日关系正常化的30多年，两者之间因为历史问题和台湾问题使政府外交时常出现摩擦，每当中日两国关系陷入困顿时，民间外交总是克服困顿状态的首选良方。第三，民间外交可以在一定的活动领域和范围内与政府合作。今天民间外交在诸如人道主义援助、资源、人口、教育、人权、环境、安全、经济和社会发展等各个领域影响乃至参与解决仅靠政府行为难以解决的问题，做那些政府不愿做、不便做或者不能做的事，民间外交在这些领域空前活跃。民间外交在这些领域的参与在一定条件下补充了政府外交行为的不足，提供了非官方的信息和对话渠道，是政府外交的补充和辅助，客观上起到了促进政府间合作的作用。

民间外交已经成为国际社会政治舞台上的一种重要的外交形式，对政府外交主体提出了严峻的挑战，这与经济全球化有着密切的关系，但不能完全归结为经济全球化，尽管政府在外交活动中的作用有所下降，但不管怎么变化，民间外交只能作为政府外交的辅助形式或对立面存在，永远不会改变政府外交在国家关系活动中的主体地位。

随着现代社会的发展，外交形式越来越丰富，政府外交、民间外交、议会外交、政党外交的作用日益突显，外交活动呈现立体化发展趋势，这与国家的发展程度密切相关。各种外交形式的出现既说明政府外交职能与权力分化状况，同时也说明随着国际政治民主化进程的推进，各国外交正在形成全方位、多形式、立体交叉的多边外交新格局。

（本文责任编辑： 卜卫东）