浅谈清代民族政策的启示

余梓东

实现各民族共同繁荣，实现中华民族的伟大复兴，是举世瞩目的大业，是中华民族发展史上的丰碑，是宏大的系统工程。因此，必须借鉴人类所创造的一切有益的文明成果，其中也包括我们的先人创造的历史文化遗产和政治智慧。清代民族政策是我国古代封建王朝民族政策的重要组成部分，也是清朝政策体系的重要组成部分，还是内容丰富的历史文化遗产，是各民族政治智慧的结晶。对清朝民族政策进行系统研究，具有进一步揭示和掌握历史发展规律，继承和弘扬各民族优秀传统文化，提炼和汲取中华民族的精神、智慧，以及“以史为鉴可知兴替”的重要意义。

清朝民族政策是历史发展的产物，具有鲜明的时代性、民族性、综合性、创新性、实效性。外国学者认为：“清毫无疑问是中国历史上最成功的征服朝廷，它奠定了现代中国疆域的基础。但是问题不是在于清成就的伟大，而是在于清成功的原因。……新的研究成果显示清成功的关键，至少可以从缔造帝国来说，在于其具有利用与内陆亚洲非汉民族的文化联系，并使对非汉地区的管辖区别于对前明所属省份管辖的能力。”正因为如此，清朝政府在民族政策的制定、实施和国家民族事务管理等方面，与其他封建王朝相比较取得了突出的进展，并带给我们丰富的启示。

制定民族政策，处理民族问题，需要继承，更需要创新

凭心而论，与明朝皇帝相比，清朝皇帝在管理民族事务，处理民族问题方面有更博人的政治进取心、更成功的政治作为、更高超的政治艺术、更杰出的政治成就，这在中国封建社会性会历史上是非常罕见的。清朝统治者对民族事务的管理和民族问题的处理与明朝政府相比较，更为妥善，更为有效，其主要原因就是清朝统治者于民族政策方面在继承的基础上不断进行创新。清朝统治者积极学习汉族的先进的行政管理经验和制度，即“清承明制”，这主要表现在中央政府机构的设立、汉族聚居区的行政管理体制、社会意识形态、社会主流文化的构建等方面。同时，我们还应该看到“清承明制”还包含着更加丰富的“因俗而治”的内容，它在相当程度上缓和了满汉矛盾以及满族与其他民族的矛盾。清朝政府在民族事务管理方面有继承，但是，更多的是创新。这主要表现为在民族政策观念方面的创新，即“守国之道，惟在修德安民。民心悦服，则邦本得而边境自固。所谓众志成城者是也”，“华夷”观的创新，由传统的“尊王攘夷”到“尊王黜霸”，由传统的“内诸夏而外夷狄”到“中外一家”：民族事务管理机构的创新，即理藩院（部）的设立；民族政策的创新，如满汉复职、改土归流、木兰秋弥等；民族事务管理的创新，如《理藩院（部）则例》、《钦定西藏章程》、盟旗制、军府制等的制定和实施等等，上述创新开创了清朝民族事务管理和民族问题处理的新局面。

制定民族政策要正确，实施民族政策要灵活

清朝政府在管理民族事务和处理民族问题方面取得突出成绩，关键的环节之一是制定了在当时历史条件下所能制定的一系列正确的民族政策，从而使清朝民族事务的管理具有了良好的开端，清朝民族问题的处理有了较高的起点，奠定了清朝民族政策顺利运行的基础。清朝政府在实施民族政策方面具有高度的灵活性，如对不同民族地区（包括汉族聚居地区在内）进行有效管理，在不同民族地区根据不同实际情况实行不同的行政管理体制，甚至对内属蒙古和外藩蒙古也采取不同的管理体制。

充分利用民族政策，积极构建共同的利益基础

清朝政府制定和实施民族政策的着眼点不仅仅是其他民族的统治阶级，也包括其他民族的被统治阶级，如清朝政府对待蒙古诸部的政策，在各方面对蒙古王公贵族给予了优厚的待遇，同时，对广大蒙古族牧民实施给予了蠲免、赈济、土地配置、农业技术扶持等方面的照顾政策，在相当程度上缓和了民族矛盾和阶级矛盾，巩固了统治基础。著名清史和满史专家、笔者的恩师王锺翰先生认为：“从康熙中叶以后150多年的历史事实可以得到证明，长城以北内外蒙古的广大地区相安无事，满、蒙两家的命运与清王朝共始终，此乃清代对蒙古政策成功之处。说蒙古人是清代北方一道钢铁长城，这话实不为过，与汉、唐相比，说‘清得上策，也是当之无愧的。”有清一代满蒙结成牢固的政治联盟、满族统治阶级与其他民族统治阶级结成稳固的政治联盟，都是植根于共同的利益基础，这样才能在各民族统治阶级之间形成一致或比较一致的政治取向、价值判断、权威认同。

正视差别，区别对待

清朝统治者在形成正确的民族政策观念的基础上，正视民族之间的差别以及各族之间发展不平衡与民族内部发展不平衡，对不同民族实行不同的民族政策，如对蒙古诸部与对汉族实行不同政策，对西藏与对新疆实行不同的管理政策等；对同一民族的不同支系也实行了不同政策，如对内属蒙古与外藩蒙古实行不同的政策（内属蒙古的札萨克盟有兵权，外藩蒙古的札萨克盟无兵权）；对不同的民族问题采取不同的解决方法，在扶持黄教的同时，对喇嘛也进行严格管理，避免了盲目的、低层次的“一刀切”现象，在不同民族“各得其治”的基础上，实现了国家高度的政治统一和社会的长期稳定。

智慧与实力相结合，决心与毅力相结合

明朝民族政策与清朝民族政策相比较，其智慧与实力没有很好地结合，甚至还出现了中国历史上著名的皇帝被俘的“土木堡之变”。因此，就出现了民族问题成为困扰明朝政府主要问题的局面，从这种意义上说明朝统治的结束是在相当程度上源于没有全面、妥善地解决所面临的民族问题，明朝是在阶级矛盾与民族矛盾相互交织并全面爆发的情况下灭亡的。相比较而言，清朝的民族政策是智慧与实力、决心与毅力的完美结合。在团结一切可以团结的力量、改变敌我之间力量对比、扩大政治权力基础、富集政治和社会资源方面，突出反映了清朝（包括后金政权）民族政策是智慧与实力的完美结合，在维护国家统一和反对分裂方面，清朝政府进一步加强了对民族地区的管理，维护了少数民族地区的稳定，打击了分裂势力。

解决复杂的民族问题，必须制定和实行综合性民族政策

清朝政府所面临的民族问题大多数都是复杂的民族问题，因为形成清朝民族问题的原因往往是多方面的，这就决定了解决复杂的民族问题必须制定和实行综合性民族政策。如满汉矛盾，其形成原因有历史的、现实的、个人的和社会的等诸方面。因此，后金政权和清朝政府制定并实行了包括政治、军事、经济、法律、宗教、行政等方面内容在内的一系列综合性民族政策，实现了统治的长治久安。又如，清朝政府对待蒙古诸部的政策，不仅是综合性的民族政策，其内容包括了政治、军事、经济、法律、宗教、行政等诸方面，而且，在某一方面的政策内容也是综合性的。在行政管理方面，在不同的蒙古地区设置都统、将军、大臣等进行管理，既考虑到不同地区蒙古诸部的实际情况，同时，又将不同地区蒙古诸部纳入规范管理的轨道。

民族事务管理的制度化和法制化

清朝政府在民族事务管理方面与其它封建王朝一样，存在着非常明显的人治因素，这是不可否认的历史事实。然而，清朝政府在民族事务管理方面的制度化和法制化进行了系统地建设，取得了显著成效，堪称中国历代封建王朝的翘楚。早在后金政权时期，后金政权的统治者就非常重视民族事务管理的制度化和法制化，天聪七年（公元1633年）皇太极曾经遣官前往内蒙古科尔沁部和外藩蒙古宣布《饮定法律》（又称《盛京定例》）。后来，清朝政府陆续制定和增修《理藩院（部）则例》、《回疆则例》、《蒙古律例》、《西藏通制》等，确认了有关少数民族地区的行政区划、职官制度、行政管理制度、司法制度、宗教制度、经济贸易制度等。这些制度或法律对少数民族地区事务管理规范化发挥了极为重要的作用，使清朝官员在管理民族事务方面有章可循，在处理民族问题方面有法可依。

清朝民族政策也同中国历代封建王朝所制定和实施的民族政策一样具有缺陷，这是不可避免的，也是不可否认的。我们研究、分析清朝民族政策不仅要看到其卓有成效的一面，还要看到清朝民族政策具有缺陷的另一方面，这样才能客观、公正地看待清朝民族政策。