当代中国民族区域自治的价值分析

民族区域自治渊源于中国特定的历史时期，此后又经历了较长的发展历程，最终在党的民族政策的指导下上升为国家法律。1949年，新中国诞生前夕，具有宪法效力的《共同纲领》就确立了民族区域自治的基本原则，“五四宪法”规定了民族区域自治的宪政制度地位，并为现行宪法所继承和发展，在宪法精神的指引下，1984年，《民族区域自治法》颁布实施。本文以当代中国社会变迁和50年的宪政实践为宏观背景，以宪法和《民族区域自治法》为依托，以法价值的理论为基础，探讨民族区域自治的价值功能及其变迁和未来发展。

民族区域自治价值的基本层面

民族区域自治制度的价值所体现的主客体关系包涵两个层面的基本内容：即国家与少数民族和民族地区，以及少数民族和民族地区之间的相互关系。因此，笔者认为民族区域自治价值关系的分析也应从这两个方面入手。

（一）调整国家与少数民族和民族地区的关系

综观我国近代历史的发展和演进历程，民族区域自治从理论提出到区域性实践和探索，属于近代民族民主革命的一部分，其初衷无不具有争取中华民族独立和解放之目的。但随着其法律地位的确立并最终成为我国解决民族问题、处理民族关系的基本政治制度后，就演变成为了统一主权国家内中央与地方关系的基本内容。在中央与地方关系的层面，民族区域自治的价值体现在如下两个方面：

1．维护国家的统一。即国家对于少数民族和民族地区而言，无论是单一制国家，还是联邦制国家，也无论是采取何种形式的地方自治方式，在强调国家统一的问题上都表现出了一致性，我国的民族区域自治也不例外。笔者认为，建立这种共识的基础，实际上是对涉及国家统一问题与国家利益和其他利益问题上的一种价值选择。在国家利益、集体利益（或社会利益）、个人利益的排列顺序上，应在价值选择上将国家利益置于其他利益之上。

2．保障少数民族和民族地区的自治。自治权是实行民族区域自治的核心内容，也是我国地方制度在解决民族问题上的特色和优势。在统一的前提下，必须确保宪法和法律所赋予的民族自治地方的自治权。唯物辩证法告诉我们，事物中的各种矛盾和矛盾的各个方面，在事物发展中是不平衡的；主要矛盾的存在决定和影响次要矛盾的存在和发展，对事物发展起主要作用；次要矛盾对事物的发展也产生作用，不可忽视。另外，矛盾的主次地位不是僵死固定的，条件的变化也会促使主次矛盾之间的转化。

坚持国家统一与确保民族自治地方的自治，实际上就是一对矛盾的范畴。如何实现二者的统一，做到既坚持国家的统一，又确保自治权的行使？笔者认为，在不同时期、不同的社会条件下，统一与自治这一对矛盾范畴在国家政治生活中的着重点是不同的。比如在新民主主义革命时期、以及新中国成立初期，针对当时所处的国内革命环境和国际斗争形势，将反对外部敌对势力、国内反动势力和分裂势力的威胁，维护国家统一，视为重大的、当务之急的革命任务，是必然的和必需的。经过建国后50多年的建设和发展，在社会政治稳定，面对改革开放、建设中国特色社会主义的新形势下，如何解决好充分发挥中央和地方两个积极性，保障民族自治地方自治权的行使问题，又成了新的当务之急，从这个角度考察，民族区域自治的重心转移到了在统一框架下自治权的行使问题上了。所以主要矛盾和矛盾的主要方面发生了转化，即由以前的统一与分裂的问题转化为统一与自治和发展，以及如何确保自治权充分行使的问题。当前国家政策的调整，以及学者们对自治权的地位、范围、行使的方式等做了多层面的探讨，也是此关系变迁的一种自然的反映和证明。民族区域自治正是在维护国家的统一、保障民族自治地方自治权实现这样的对立统一的矛盾运动中不断地体现其调整国家和少数民族及民族地区关系的价值功能。我们也应随着这一变化，改变思想、更新观念，着力研究新形势下民族关系变化的新态势、新特点。

（二）调整少数民族和民族地区之间的关系

我国民族分布的特点是各民族之间大杂居、小聚居，又分散又聚居，特别是少数民族之间，这种特点更为突出。民族区域自治制度不仅从纵向调整国家与少数民族和民族地区的相互关系，还从横向上调整各个少数民族和民族地区之间的关系。因此，民族区域自治价值关系的第二个层面涉及的是地位平行的各少数民族及其民族自治地方之间的关系。《民族区域自治法》第9条规定：“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为，”其他条款也作了相应的规定。这些都明确体现了各民族间的平等关系。包括静态的平等关系和动态的互助、融合、交往、相互影响、取长补短的关系。

民族平等既是我国处理民族问题的基本原则，同时也体现为一种民族关系，是各民族间不论大小、不论差别、互相尊重、平等相处的关系。具体内容包括：各民族都是中华民族大家庭中的平等成员，都拥有平等的地位；各民族在国家政治、经济、文化生活的各个领域中享有平等的权利；各民族都平等地承担相同的义务，即我国的民族平等包括各民族地位、权利、义务平等三个方面。与此相对应，民族区域自治也从三大方面保障少数民族平等权益得以实现：第一，各少数民族在聚居区都平等地享有宪法和法律所赋予的建立民族自治地方的权利；第二，各民族自治地方尽管行政地位不同，但都是国务院统一领导下的行政单位，并且在全国人大和地方各级人大的组织系统中都保证其一定的代表席位，参与国家政治生活；第三，民族区域自治制度保障民族自治地方内部各民族平等权利的实现。

可见，以民族区域自治方式实现的民族平等具有主体地位的平等性与特殊性、平等权利的广泛性和特殊性、保障措施的强制性和全面性等特点。

民族区域自治价值的体现方式

民族区域自治法作为基于宪法的基本法，既是宪法基本原则和精神的体现，又是宪法的具体化，从宪政实践和宪政建设来说，我们可以从宪法实施的角度来认识民族区域自治的价值。同时，民族区域自治制度所体现的价值，与民族区域自治法具有本质上的同一性。因此，对于民族区域自治的价值，首先从这两种基本的体现方式上进行分析和认识，此外，还可以从其所体现的利益整合功能，及对多民族国家的积极影响上考察其世界性价值。

（一）民族区域自治创新国家结构形式，拓展中国宪政的现实内涵

一般来说，多民族国家都普遍采用自治的方式来解决民族政治治理问题，只是在具体的自治模式上有一些差异。西欧一些国家，如奥地利、荷兰采取“功能自治”的模式，它以超越地域的民族自治组织为制度的组织载体，行使对本民族事务，主要是语言、文化和教育等事务进行管理的权利，主要方式就是举办教育。前苏联以及前南斯拉夫联盟，主要采用“民族领土自治”的方式实行民族自治，其基本特征是以各民族大体完整的“历史领土”为基础建立拥有“自主权”的国家机关，如加盟共和国、自治共和国、自治州等，行使管理本民族事务的权力。由于中国的民族分布状况有着不同于其他国家的独特特点，因此，中国的民族自治模式与“功能自治”、“民族领土自治”等模式不同，采用的是“民族区域自治”模式。所谓“民族区域自治”，是指在少数民族聚居地区，以一个或两个以上占有一定人口比例的少数民族或者以一个人口较多的少数民族为主体，联合其他民族实行的自治，它既不是单一少数民族的自治，也不是单纯的领土自治，而是两者的有机结合。自治既不是指对实行区域自治的少数民族的内部事务的管理，也不是指对这些少数民族所属的民族整体的内部事务的管理，而是指对所有属于该区域的民族的事务的管理。

（二）民族区域自治体现宪政价值

民族区域自治的宪政价值即体现实施宪法的功能。中外学者对于宪政有不同的理解，如有些学者认为宪政是由意识形态和文化决定的一系列特殊道德观点，如尊重人的尊严，承认人生而平等、自由并享有幸福的权利。有的认为宪政意指法律化的政治程序，即限定和钳制政治权力的公共规则和制度。有的认为宪政是一种制度安排和较好的政治条件，诸如公民基本权利宣言，普遍、平等、秘密的选举制，分权与制衡，代议民主制，多党制，两院制，联邦制，司法独立等。但从揭示宪政的本质特征而言，宪政不仅是“一系列特殊的道德观点”，更重要的是还包括这些观点在社会中的实现；宪政也不只是“限制政治权力”，它还要保障和发展这种政治权力；宪政不仅是“一种制度安排和较好的政治条件”，而且更为重要的是实施这种安排，实现这种条件。

民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度，民族区域自治法作为基本法，是宪政的重要组成部分，也是实现宪政的重要保障。宪政所追求的价值，如公平、正义、秩序、自由、民主、人权等，与民族区域自治制度所体现、或需要着力去实现的目标高度一致。《民族区域自治法》作为基本法，与宪法联系紧密：首先，其法律依据直接来源于宪法，是宪法解决民族问题的具体化。宪法在第三章第六节的“民族自治地方的自治机关”部分，专门对民族自治地方自治机关的设立、自治机关的自治权等事项作了详细规定。在此基础上，民族区域自治法对民族自治地方的设立、自治机关的组成和职权、自治地方人民法院和人民检察院、自治地方内的民族关系以及中央的职责等进行了具体化。宪法与民族区域自治法的这种建立在根本法与基本法、普遍性与特殊性基础上的关系，对于实现宪政具有重要意义。其次，从《民族区域自治法》内容体现的价值来看，它不仅体现了宪政所包含的基本价值，而且赋予了其民族的特性和保护少数人权益的思想，是对其外延的进一步扩充。

（三）民族区域自治体现法的价值

从宪法与普通法的关系来说，宪法是母法，普通法是子法；宪法是普通法的立法基础，普通法的制定、实施不得同宪法的基本原则和精神相违背，否则将会被宣布为无效。因此，二者在指导思想和价值取向上表现为相当的一致性，民族区域自治因此也具有体现法的价值的特点，这与第一种所述之价值是一致的。笔者在此着重强调的是法的形式价值方面。法的形式价值并不是指法律所追求的社会目的和社会理想，而仅仅是指法律在形式上应当具备哪些值得肯定的或“好”的品质，如法律应该具有理性，应该逻辑严谨，而不能自相矛盾；应该简明扼要，而不是含混繁琐，应当明确易懂，而不是神秘莫测等。可以通过对法律与政策的比较来说明法的形式价值：

1．法律的稳定性。法律是一种稳定的社会规范，其公开性、明确性和强制保障性确保了它的稳定性。主体对价值的追求只有通过法律的规定才能相对稳定，而政策往往因时、因地而宜，具有针对性、短期性和不稳定性等缺陷。

2．法律的普适性。法律的普适性是指特定区域内的法律普遍地、平等地适用于该区域的法律主体。而政策是为解决具体问题而设的，不一定考虑其普适性，甚至会根据特别问题进行区别对待或特殊照顾。

3．法律的规范性。从价值追求的角度讲，法律的规范性是指法律对主体追求价值的公开化过程通过法律形式的规制，来实现相互间的权利义务关系。法律的规范性使主体之间对其根本价值——国家的统一与确保民族自治地方自治权的实现成为肯定的、而不是抽象的理念。

4．法律的可操作性。法律的可操作性是指在主体的社会实践中，能够直接通过权利的享有、义务的履行、责任的承担而享受、实现或保障法律价值。

对于我国民族区域自治而言，经历了中国革命和建国初期理论上的论证，又经历了强调以党和国家的政策方式调整民族关系的过程，在社会主义市场经济体制建立和发展、以及依法治国不断推进的今天，更应突出法律的治理模式。自然，民族区域自治的价值又由此体现为形式上的价值特征。

（四）民族区域自治保障少数民族和民族地区利益并实现与国家利益的整合

价值最终体现为各方的利益协调，包括少数民族和民族地区的利益，民族区域自治的重要功能就是要体现和保障少数民族与民族地区利益，协调民族地区与国家的整体利益，发挥利益整合功能。市场经济的不断发展，原有计划体制下的经济关系已发生了深刻变化。计划经济条件下国家与民族自治地方的利益关系，各民族自治地方之间的利益关系，以及民族自治地方与其它地方之间的利益关系，与市场经济条件下所追求的由市场来配置资源、由市场来调节供给与需求所形成的市场经济关系，有很大的区别。新形势下社会利益主体更为复杂，利益主体日趋多元化。

从价值关系而言，民族区域自治制度体现着客体能满足主体的效用，这其中根本的体现即为在客体的作用下主体间利益的发展及其协调。具体体现为各民族局部与以国家为代表的社会整体的发展与矛盾，以及民族之间的利益与矛盾。而民族区域自治则在这种矛盾关系及其变化着的矛盾关系中，既要体现各方利益，又要发挥协调和整合国家利益与少数民族和民族地区的利益的功能。

所以说，民族区域自治是民族因素和地域因素的结合，政治因素和经济因素的结合，它的特点和优点就是把国家的集中统一与民族地区的自治有机地统一起来，既能保证少数民族人民当家作主管理本民族内部的地方性事务和国家事务，又能保证国家的统一领导，巩固和发展中华民族的大团结。这种自治形式，集中体现了国家对少数民族人权的尊重和社会价值的认可。实践证明，民族区域自治制度适合中国国情，得到全国各族人民的衷心拥护，是解决我国民族问题、增强民族凝聚力的重要途径。因此，“任何时候都要正确把握维护国家统一与实行民族区域自治的关系，国家依法保障民族自治地方的自治权利，民族自治地方要全面贯彻党和国家的方针政策，并结合本地实际创造性地开展工作。”

民族区域自治的未来发展与完善

进入21世纪，国际国内形势已经发生巨大变化。科技发展迅猛，以科技竞争为主导的国力竞争日益加剧；经济全球化波及世界每个国家，每个民族，无论其大小，无论其先进与落后都将面临市场开放的压力。因此，包括各个民族自治地方在内的广大民族地区的发展，需要有新的思路。对于解决我国民族问题的重要的民族区域自治制度，尤其需要在对新的形势进行客观分析的基础上，提出发展和完善的新思路。

加强民族区域自治的法制建设

1．加快《民族区域自治法》的配套法规建设。

《民族区域自治法》是一部基本法，由于该法的法律条款规定得不够具体，因此，它的贯彻实施，还需要一系列的配套规定和办法，正如修订后的《民族区域自治法》第73条规定：“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法”。但《民族区域自治法》是宪法性的基本法，它涉及民族自治地方的建立与自治机关的组成、自治权，以及检察机关、审判机关、上级国家机关的职责等国家政权性内容，如果以行政法规和规章去具体化这些方面的内容是不合法理的。因此，应以单行立法为起点，建构《民族区域自治法》的配套立法体系。目前《民族区域自治法》不能得到有效实施，将民族区域自治法的原则性条款具体化的高位阶法律规范立法上的滞后是主要原因，目前我国关于这方面的单行法还是空白，自治区一级的自治条例也迟迟没有出台。而要加强民族自治地方自治权的保障力度，确保民族自治地方自治权的实现，相关的单行法和自治条例的地位显得举足轻重。在当前，应该说制定关于如何具体实施《民族区域自治法》的单行法，是建立、健全自治机关行使自治权保障制度的关键环节，也是制定实施《民族区域自治法》的行政法规和规章的具体依据。

2．构建民族区域自治法律的解释制度。

所谓民族区域自治法律的解释，是指具体在实施有关民族区域自治法律规范的过程中，当人们对法律相关条文存在不同理解时，由有权机关依照法定程序所作的具有法律效力的说明和阐述。目前，民族区域自治法律、法规、规章及自治条例和单行条例在实施过程中存在的问题很多，有的甚至得不到有效执行，究其原因有的是法律规范本身在立法技术上存在问题，有的是法律规范的内容与客观现实脱节，要解决这些问题，除及时通过法定程序进行修改、补充外，对其中只是因立法技术产生的问题可以通过法律解释的方法来解决。因为法律文本的制定是一件复杂的工作，在特定的立法时段，立法者对社会关系的认知能力有限，不能全面地归纳和反映民族区域自治地方社会关系的复杂性，立法时出现漏洞是难免的，但在立法程序完成后，通过法律解释的方法可以有效弥补。

3．强化民族区域自治法律实施的监督机制。

监督机制是保障法律得以全面实施、执行的制度。民族区域自治法律实施的监督机制，是指在国家政治生活领域中，为保障民族自治地方自治权的有效行使而设置的审查监督制度。审查监督既是为保证自治机关在法定范围内和正常轨道上行使自治权，而对自治机关行使自治权的行为进行监视、审查、调节、控制、纠偏的各种活动与行为，同时也是监督上级国家机关履行法定职责的制度保障。建立审查监督机制，是为了保证自治权在法定范围内和轨道上行使，既要保证民族自治地方的自治机关积极地、主动地行使权力，避免消极行使或不作为；又要防范自治权的滥用。这就要求自治机关及其组成人员依法行使职权，保障自治权的合法性和有效性。上级国家机关要履行法定职责，切实保障少数民族的合法权益和民族自治地方自治权的有效行使。

审查监督是与法治社会密切关联的，有效的审查监督机制是社会主义民主政治建设和依法治国的必要条件和根本保证。根据我国目前现行宪政体制的架构，应从以下几个方面强化民族区域自治法律实施的监督机制：（1）权力机关的监督。权力机关处于我国政治体制的核心，同时具有民意代表的基础，因此，权力机关的监督是所有监督手段中最权威的一种。保障民族自治地方自治权的有效行使，是各级人大及其常委会的基本职责。（2）行政机关的监督。宪法规定，国务院有保障民族自治地方自治权利的职权。《国家民族事务委员会“三定”方案》规定，国家民委有管理有关民族区域自治制度的建设和贯彻实施民族区域自治法的事宜，会同有关部门检查民族政策、法律的执行和实施情况的职责。据此，国务院和国家民委应经常深入民族地区，开展调查研究，协调解决各地方制定和实施自治法规中遇到的实际问题。各级人民政府及民委应通过经常性的检查民族区域自治法律、法规、规章的执行情况，协调解决实际问题，推动自治机关行使自治权监督机制的健全和完善。（3）司法监督。司法监督是所有监督中的最后一道屏障，在保证宪政秩序、保障民族自治权益方面其作用是其它手段所无法替代的。对于违反民族区域自治法律规范，侵犯民族自治地方自治权、损害少数民族权益的案件，人民法院应依法受理，及时判决。如《行政诉讼法》规定：“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该自治地方的自治条例和单行条例为依据。” 在现实生活中，由于具体监督机制的缺失，没有明确的处罚措施，特别是没有建立起“违宪的司法审查制度”，对侵犯民族自治地方自治权的救济十分有限。依法保障民族自治地方的自治权、维护少数民族成员的合法权益，还需要更为具体的法律规定，尤其是具体的程序性规定，从这一点来看，司法监督任重而道远，制度创新十分迫切。

(戴小明，男，苗族，中南民族大学教授、法学院副院长兼民族法制研究所所长，华中师范大学博士研究生)