民族区域自治法制的思想理论与实施机制

吴宗金

中国的民族区域自治法制建设，有两个重要的里程碑。一是1954年宪法前后，以1954宪法的若干民族区域自治规定和1952颁布实施的《民族区域自治实施纲要》法典为代表；二是1982年宪法前后，以1982年宪法的若干民族区域自治规定和1984年颁布实施的《民族区域自治法》（2001年修正）法典为代表。这两个时期都是中华人民共和国处在重要和关键的历史变革时期。而这两个历史时期的民族区域自治法制建设成就，主要取决于两种动力：一是指导思想即马克思主义和领导思想即毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想的民族区域自治法制理论；二是政治法制文明的民主法制建设、依法治国建设法治国家的法律制度建设的推进。如《民族区域自治法》规定的民族区域自治是国家的“基本政策”、“基本政治制度”、“基本法律”，足以表明中国共产党历代领导集体在解决中国民族问题的“民族区域自治”的基本立场；也更证明中国改革开放以来的全面成就，与民族区域自治法制思想的不断成熟及其法制建设的不断完善是分不开的。当我们在纪念《民族区域自治法》颁布实施20周年之际，重温和审视：民族区域自治法制建设成就的原动力；民族区域自治法实施机制建设的新课题。其历史意义和现实意义非常重大。

一、民族区域自治法制建设成就的原动力

所谓“动力”，乃“思想”和“制度”。其“思想”是指导和影响一个时代的伟大思想。如毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的民族区域自治法制理论。其“制度”是指能够有效推动国家和社会经济发展前进的先进制度。如民族区域自治法律制度就是国家基本法律制度之一。而且，人民代表大会制度、多党合作协商制度、民族区域自治制度，是我国的三大基本政治制度。这就决定了民族区域自治法制的特殊地位。民族区域自治法律规范，主要体现和反映在宪法、民族区域自治法及其配套法规和所有的国家法律法规之中。

从20世纪70年代末起，中国大地进入了一个伟大的历史变革时期。党的十一届三中全会后，其中的“三区革命”或“三区法制建设”，使中国呈现出一种崭新的舞台和奇光的异彩。其“三区”（“经济特区”、“行政特区”、“民族自治地区”）：“经济特区”有效地解决了中国的经济发展问题，从内改外放到市场经济、从沿海区间到西部大开发、成为世贸组织成员等等；“行政特区”则解决了中国近代史辱问题，“一国两制”使香港和澳门顺利回归，有效地解决了祖国统一的新模式；“民族自治地区”即民族区域自治有效地解决了当今世界难点民族问题的中国模式。中国的任何变革，都是以法制先行。“三区法制建设”的经济特区特别法、行政特区基本法、民族区域自治基本法，分别形成了相应的法律法规体系，为依法治国建设法治国家迈出了重大一步。这一短短时期的巨大变化，即推动这一时代前进的最活跃的动力，主要取决于一种伟大的指导思想，即“邓小平理论”和“三个代表”重要思想。

以邓小平为核心的党的第二代领导集体，“邓小平理论”提出要真正实行民族区域自治，并领导制定和实施了1984年颁布的《民族区域自治法》基本法。

邓小平理论的民族区域自治法制思想，是毛泽东思想关于民族区域自治法制思想理论的延续和发展。在中国社会主义法制建设的法律体系中，民族区域自治法制建设和法律法规建设一直被放在一个很特殊的位置。如建国初期的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等一系列民族法律法规，在当时的国家立法和法律文献中，或在部门法律中，特别是1954年宪法的有关民族区域自治的许多条款，是很特殊和具有特别重大意义的。这一时期以毛泽东为核心的党的第一代领导集体，有关民族区域自治法制问题作了一系列的指示和论述。如毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的文中指出："少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文。少数民族在政治、经济和文化上都有自己的特点。"这一论述，已将民族区域自治法制问题引入具体规范。邓小平同志作为第一代党的领导集体成员，在这期间也曾指出："我们对少数民族地区确定了一个原则，就是在汉族地区实行的各方面的政策，包括经济政策，不能照搬到少数民族地区去，要区别哪些能用，哪些修改才能用，哪些不能用。"这些民族法制思想和原则，当时得到了很好的贯彻和实施。

以邓小平为核心的党的第二代领导集体，为民族区域自治法制建设走向制度化和法治化，奠定了良好的基础。邓小平理论的民族区域自治法制思想，充分地体现在中国共产党第十一届三中全会以后。譬如，邓小平同志在会见匈牙利社会主义工党总书记卡达尔时指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度，我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”1981年，《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出："必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。"1981年五届全国人大四次会议提出：“要加快民族区域自治法等民族立法工作。”等等一系列的重要论述、指示和决议，为1984年5月31日《中华人民共和国民族区域自治法》的顺利颁布实施，以及之后制定发布实施的一系列配套法规，使民族区域自治法律法规初步形成体系打下了坚实的基础。从而，民族区域自治法制建设进入了一个崭新的阶段和辉煌的时期。

以江泽民为核心的党的第三代领导集体的“三个代表”重要思想，始终强调坚持和完善民族区域自治制度，并将坚持和完善民族区域自治制度作为建设有中国特色社会主义政治文明的一个基本目标和基本政策，列入党在社会主义初级阶段的基本纲领。

以江泽民为核心的党的第三代领导集体，关于民族问题、民族区域自治制度建设与完善、全面贯彻实施和完善民族区域自治法制方面，同样做出了重大的贡献。江泽民同志指出：“各民族的大团结是维护祖国统一，实现社会主义现代化的重要保证。”“坚持和完善民族区域自治制度，全面贯彻民族区域自治法，必须建立和健全同实施民族区域自治法配套的法规体系，使民族区域自治法在建设有中国特色社会主义事业中更好地发挥作用。”其中，有两个特别重要的里程碑：一是1992年的（第一次）“中央民族工作会议”，江泽民总书记在会议上的重要讲话中，关于完善民族区域自治法制建设问题，作了精辟的阐述。并对整个民族法制建设提出了具体的要求：即“到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制。”二是2001年通过的《民族区域自治法》修正案，是以江泽民为核心的党的第三代领导集体领导修正的。如以基本法律形式把民族区域自治规定为国家的基本政治制度；把人们普遍关注的若干问题从法律规范上加以完善，如把“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”等等。特别是对经济领域的诸多问题作了适当的修正。

可以肯定，未来的民族区域自治配套法规立法，无论是在思想上或是在技术上，都将会有一个质的飞跃。因为，有关立法机关和立法人员已经从以往的经验上吸收了很多营养，有了依法治国建设法治国家的法律规范思路，有了《立法法》等法律的有关具体规定。

二、民族区域自治法实施机制建设的新课题

民族区域自治制度的完善，民族区域自治法制的完善，离不开马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想，特别是其民族区域自治法制思想理论。对于这一点，是不可怀疑和不能动摇的。但是，20年来的民族区域自治法的实施状况，不是那么令人满意。问题何在，主要环节是贯彻实施的机制问题。民族区域自治法的实施运行方式，其法律规范特点，不是主要体现在国家司法机关（虽然《行政诉讼法》第五十二条第二款规定有“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”的条款，但司法实践中缺乏应有的制度和程序做保证），而是主要体现在国家行政机关和民族自治地方的自治机关。这里的国家行政机关是指国务院及其有关部门和民族自治地方的上一级和上上一级的国家行政机关。而民族自治地方的自治机关法律规定为民族自治地方的人民代表大会和人民政府，关键是民族自治地方的党委和人民政府。各级党委的绝对领导地位决定了这个法律在民族自治地方运行的命运。

关于法律实施的监督机制和监督环境，一般归纳为立法监督、司法监督、行政监督、舆论监督、群众监督等。就民族区域自治法贯彻实施监督机制建设问题，目前状态即除了在民族立法监督方面稍可启动外，其他的监督机制几乎没能走上正轨。因此，以下几个方面课题应当值得关注：

一是上级国家机关的“配套法规”的建设机制。从1984年《民族区域自治法》颁布实施至2001年修正前的期间，由于《民族区域自治法》没在条文中规定有相关条款，大家为之争论不休。修正后的《民族区域自治法》第73条规定：“国务院及其有关部门在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”这条规定，一是国务院及其有关部门（应当有法规明确规定哪些部门）制定专门的贯彻实施民族区域自治法的“行政法规”和“行政规章”；二是自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市制定专门的贯彻实施民族区域自治法的“地方法规”。这一系列的“配套法规”是将民族区域自治法规定的“上级国家机关的职责”的内容和宪法、其他法律、民族区域自治法的相关规定原则和精神进行细化。即把依法应当承担的责任和应当履行的义务（法律规定的作为与不作为的行为规范）明细化。如果这一点都不能做到，就谈不上贯彻实施民族区域自治法的问题。这，仅仅是一个基础。有关国家机关应当对此作出立法解释。

二是民族自治地方的“配套法规”的建设机制。根据法律规定，有两大类：

第一，《自治条例》、《单行条例》。宪法第116条、民族区域自治法第19条、立法法第66条有条件地规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”民族区域自治法还在许多条文中规定了制定“规定”的原则和要求。同时，立法法第66条还规定：“自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。”这，就是依法进行民族区域自治的基本组织规则和基础自治准则。如果连自治条例和单行条例都制定不出来，还谈什么行使自治权问题。

第二，《变通条例》、《补充条例》、《变通规定》、《补充规定》。一方面，立法法第66条规定：“自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”另一方面，在我国法律制度中，几乎所有法律都规定了这样的一些条款。如，《民法通则》第151条规定："民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。"为什么？正如《中华人民共和国民法通则(草案)》说明中指出的："鉴于各少数民族风俗习惯不同，情况各异，草案规定，民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特色，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。"好像普遍存在这么一种现象，国家法律赋予的权利和权力不会用，不敢用。怪谁？

三是民族自治地方的自治机关行使自治权机制。制定自治条例和单行条例等的自治法规，这是一个很重要的基础。是行使自治权的基础。行使自治权，首先得懂自治权。如果对法律规定的“自治权”，一无所知，知之甚少，一知半解。又谈何行使。自治法规定的自治权，是一种作为与不作为的法律规范。也是一种法律责任规范。20年来的实践证明，凡是善于运用自治权发展本地经济文化的民族自治地方，都有这样一条规律，即自治机关的主要领导干部（特别是党委主要领导干部）熟悉自治法，会用自治权。譬如，云南楚雄自治州、吉林延边自治州的经验值得认真总结和推广。因此，自治机关行使自治权机制建设，一靠民族自治地方领导干部自觉学习和掌握自治权，二靠有关上级国家机关采取各种措施，或帮助定期专门培训民族自治地方的主要领导干部，形成相应的制度。并以此作为考核干部的一条主要标准。可以肯定地说，法律上的自治权观念是加速民族自治地方经济文化发展的一项重要资源。

四是民族自治地方的上级国家机关的职责机制。所谓“职责”就是法律上的一种权利义务。所谓的权利义务最终将落实在法律责任上。所以需要特别指出，上级国家机关的“配套法规”，应当规范“职责”的相应法律责任问题（包括行政责任，职务责任，民事责任，刑事责任等），以供群众监督，以供舆论监督。这是“依法治国”、“依法行政”的基本要求。

五是有关各项基金和资金状况及运行监督机制。民族区域自治法颁布实施20年来，国家和有关上级国家机关为民族自治地方设立和划拨了若干的“基金”、“资金”等系列项目，是否全部到位，是否都用在民族自治地方，是否都用在老百姓身上，是否被挪用或贪污，是否被楼堂馆所和豪华小轿车所侵吞，……。谁来负责公布，谁来负责检查，谁来追究责任；合理使用率如何，效果如何，效益如何，该不该让全社会知道，……。民族区域自治需要透明度！尤其是在资金、项目方面。

六是民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制。法律监督机制是一个系统工程。根据民族区域自治法的特点，目前最急需的应当是“政府监督”实体。即应当在中央人民政府建立一个“民族区域自治法贯彻实施监督委员会”。主要行使监督国务院有关部门贯彻实施民族区域自治法的“职责”，和民族自治地方行使自治权的“职责”。

没有或缺乏透明而严密的监督机制体系和系统，所谓的依法治国建设法制国家那将是不健全的，残缺的。作为国家三大基本政治制度的民族区域自治及其法制，将是一个重要的有力的检验。