修改后的民族区域自治法的几个重大突破

马玉祥

六届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》),至今已经过了20年的历史。这部法律的颁布与实施标志着我国社会主义民主与法制建设进入了一个新的历史阶段,是我国民族法制建设史上的一个重要里程碑。九届全国人大常委会第二十次会议于2001年2月28日审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》。这次修改是坚持和完善民族区域自治制度的重大举措，是在新世纪初我国社会主义民主和法制建设的一项新成果，是我国政治生活中的一件大事。

九届全国人大常委会关于修改自治法的《决定》共有39项。从总体看，这次修改体现在以下几个方面的重大突破：

（一）明确规定民族区域自治是国家的一项基本政治制度

自治法序言开宗明义将民族区域自治表述为"是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度"。"今后，继续坚持和完善民族区域自治制度，使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用"。这就标志着中国共产党解决民族问题的基本政策，通过立法程序被确定为国家的一项基本政治制度，是符合我国人民民主专政的国家制度和人民代表大会制度的一种制度形态，与人民代表大会制度、政治协商制度共同构成了我国的基本政治制度。把中国共产党解决民族问题的基本原则提升为国家的一项基本政治制度，具有十分重要的意义。

（二）这次修改贯穿了十五大精神和宪法的基本原则

在序言部分增加了关于邓小平理论、坚持改革开放、建设有中国特色的社会主义道路、发展社会主义市场经济、加强社会主义民主与法制建设、加强社会主义精神文明建设等方面的内容。自治法的修改坚持立法从实际出发和体现人民意志的原则，根据 "三个代表"的重要思想，从民族地区的实际出发，坚持"发展是硬道理"的原则，从财政转移支付、外贸优惠、金融扶持、基础设施建设和生态平衡、环境保护补偿等方面，作了比较具体的规定，增加了可操作性，符合我国改革、开放和民族地区发展的需求，有利于促进民族地区经济、文化发展和社会全面进步，有利于民族团结和各民族的共同繁荣。

(三) 民族区域自治法在总则部分确定了关于"各少数民族聚居的地方实行民族区域自治"的原则和"各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分"，即实行区域自治必须维护国家统一。区域自治是在国家统一领导下,实行的民族区域自治

自治法第十四条第二款规定"民族自治地方一经建立,未经法定程序,不得撤消或合并;民族自治地方的区域界限一经确定,未经法定程序,不得变动;确实需要撤消、合并或变动的,由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定,按照法定程序,报请批准。"

(四)民族区域自治法赋予民族自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时,依照宪法和民族自治法以及其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律政策。

这表明民族自治地方的自治机关即自治地方的人大及其常委会、自治地方的政府不仅行使作为地方国家机关的人大及其常委会和政府的立法权、行政权，同时,还依照宪法第一百一十六条和立法法第六十六条、以及民族区域自治法第十九条关于民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例的规定,行使民族立法权。民族立法是宪法法律赋予民族自治地方的一项自治权，同时也是地方立法无法比拟的一项权利。据此,民族自治地方既有其他地方国家机关依法行使的地方立法权,同时又拥有民族立法权。

(五)民族区域自治法确定了上级国家机关保障民族自治地方行使自治权,以及民族自治地方的自治机关在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化和建设事业的发展的有关原则。

民族区域自治法还确定了民族自治地方的自治机关根据当地的特点和需要,促进和发展当地经济、文化事业的同时,应当把国家的整体利益放在第一位。以及维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系,禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。民族区域自治法把保障本地方各民族使用和发展自己的语言文字的自由,保持或改革自己风俗习惯和宗教信仰的自由，作为民族自治地方的自治机关的一项法定义务和法律责任.

(六) 民族区域自治法确定了自治机关的各项自治权。

1、民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例的立法权。自治条例是自治地方的人民代表大会依照民族区域自治法制定的，符合本自治地方民族的政治、经济、文化特点,并保障民族自治地方少数民族管理地方性国家事务的规范性文件的总称。它具有全局性、综合性的特点。单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照自治法制定的、涉及到自治地方的专项事务管理和调整特定关系的规范性文件。

2、立法法第六十六条第二款规定:自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定，以及其他有关法律行政法规专门就民族自治地方所做的规定，作出变通规定。通过自治条例和单行条例对法律法规的变通权，是民族自治地方人民代表大会的一项特有权利。体现了民族自治地方在立法权限上的特殊性。

3、自治机关有权对上级国家机关的决议、决定、命令和指示, 如有不适合民族自治地方实际情况的,可以报经上级国家机关批准,变通执行或停止执行。这项规定有利于民族自治地方根据当地经济、社会发展的实际和当地民族的特点,促进民族自治地方的政治、经济、文化等各项事业的发展,同时是对民族自治地方采取的一项优惠政策。

（七）关于少数民族干部配备

大力培养少数民族干部是实行民族区域自治和加快民族地区发展的关系，是坚持和完善民族区域自治制度的一项重要内容。根据党和国家的民族干部政策，涉及到民族干部的配备和选拔上，主要有两个方面的重大修改:

自治法第17条规定："自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。"

作为自治机关的人民政府的其他组成人员"应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。"

自治法在对自治机关所属工作部门干部的配备和工作人员的录用以及企事业单位招收人员时，应当合理配备、录用、招收少数民族人员。"

（八）自治法基础上增设了关于"合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。

自治法第26条规定："自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济"，以及"在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策"和"自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树、种草"等方面的规定，为民族地区经济发展规定了基本的模式和运行机制。它将为民族地区经济、社会发展提供法律的保障，注入生机与活力。

（九）关于财政体制和对民族自治地方的财政支持。

自治法第62条规定："随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。"

（十）关于投资、金融等方面的支持。

1、加大了投资力度。

自治法第56条规定："国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施项目。国家在重大基础设施项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重。"国务院及其各部门自1999年以来实现"九五"计划的全面完成和实施西部大开发战略，已经在财政、税收、投资、融资、金融等方面采取了一系列具体措施，制定了一些相应的行政法规和规章，有力地支持了民族自治地方的经济建设和各项社会事业。

自治法规定"国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。"

"国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化，大力推广实用技术和有条件发展的高新技术，积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。国家向民族自治地方提供转移建设项目的时候，根据当地的条件，提供先进、适用的设备和工艺"。

2、加大了金融方面的扶持

为加大对民族自治地方金融方面的支持力度，自治法第56条明确规定："国家根据民族自治地方的经济发展特点和需要，综合运用货币市场和资本市场，加大对民族自治地方的金融扶持力度。金融机构对民族自治地方的固定资产投资项目和符合国家产业政策的企业，在开发资源、发展多种经济方面的合理资金需求，应当给予重点扶持。"

国家应适当扩大对民族地区的信贷规模，特别是对西部大开发中所涉及到的基础建设和民族地区的产业化的投资上，给予贷款优先的政策，加大对民族地区的政策性贷款规模，对民族地区所列的重点项目优先列入国家计划，并且尽可能提高国家政策性投资的比例。同时规定民族自治地方"可以依照法律规定设立地方商业银行和城乡信用合作组织。"

另外，应继续执行国家对民族贸易及民族用品生产企业的流动资金贷款月利率优惠的政策,并适当提高民族地区金融机构的留利水平，以充实和提高民族机构的信贷资金和自有资金，放宽民族地区设立金融机构的条件，适当降低合作银行、资本金额数量的要求，在基本建设方面应逐年提高民族地区预算内投资在全国的比重，加大民族地区基础设施建设，通过上述措施，把通过"输血"方式提供的支持与建立完善"造血"机制，发挥自身造血功能有机结合起来，使民族自治地方的发展符合社会主义市场经济的要求，在投资、金融和融资渠道各个方面有了保证。

3、关于"国家采取措施，对资源输出的民族自治地方给予一定的利益照顾"的规定。

随着改革开放的进一步深化和实行社会主义市场经济以来，一方面西部民族地区与东部沿海地区经济发展差距日益加大，另一方面民族地区在资源开发或者向其他地区输出资源时，自身受益不多。在资源上得不到实惠，在市场经济下对生产关系和生产要素的合理配置，主要是以市场为基础，因此，民族地区应当在资源开发和输出资源时从中得到实惠。

4、加强对民族地区的扶贫

自治法第69条规定"国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。"

（十一）关于教育方面的支持。

自治法第37条规定："民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育。根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。"

"民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助"。

自治法第71条规定："国家加大对民族自治地方的教育的投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。""国家举办民族高等学校，在高等学校举办民族班、民族预科，专门或者主要招收少数民族学生，并且可以采取定向招生、定向分配的办法。高等学校和中等专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。各级人民政府和学校应当采取多种措施，帮助家庭经济困难的少数民族学生完成学业。"

这些特殊政策和特殊措施的实施，必将改变我国民族地区教育落后的状况。对于推动民族教育事业的发展，具有重要现实意义和深远的历史意义。

（十二）关于经济发达地区和民族自治地方的对口支持

"十五"计划纲要指出："力争用五到十年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设有突破性进展。"提出"继续发挥东部沿海地区在全国经济发展中的带头作用，有条件的地方争取率先基本实现现代化。"

值得一提的是,自治法第六章的标题被修改成"上级国家机关的职责"表明民族自治地方经济社会的发展，不仅是自治地方自主行使的自治权力，同时也是上级国家机关必须履行职权的范围，也是上级国家机关采取行之有效的措施，促进民族地区经济社会的发展，实现各民族共同繁荣和建设富强、民主、文明的社会主义国家的法定职责。

坚持和完善民族区域自治法，不仅是建立和完善社会主义市场经济体制的根本要求，同时也是我国社会主义法制建设日趋完善的重要标志。坚持和完善民族区域自治制度，根据《宪法》、《立法法》，制定与《自治法》相配套的相关法律、法规、规章,并通过制定自治条例、单行法规对有关的法律、行政法规行使变通权,是进一步健全和完善社会主义民族法律法规体系的一项基本任务，也是西部大开发战略对法制提出的一项根本要求。

我们深信,在新的历史阶段,全国各族人民将继续高举邓小平理论的伟大旗帜,以"三个代表"的重要思想为指针,紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,进一步认真学习和领会宪法的精神实质,坚持依法治国方略,在贯彻《民族区域自治法》的同时,加强民族自治地方立法,完善民族法制体系,促进民族地区的经济社会的全面发展,保障少数民族人民的各项合法权益。