重视发挥调控机制的作用

杨　珍　马银平

《我国杂散居地区民族关系调控机制研究》该课题由山东省委党校杨珍教授负责，国家民委民族问题研究中心马煜东、山东省民委马银平参与。他们从我国社会发展进程着眼，以具有杂散居地区特点的冀、鲁、豫三省为样本，将民族关系置于我国社会转型期的宏观背景下，置于中华民族多元一体的理论框架下，从民族学、经济学、心理学、社会学、宗教等多学科交叉的角度观察和研究。他们认为对民族关系进行调控，才能充分体现出党和国家的意志，才能体现党和国家在民族关系发展方面的主导作用和应有的地位，主张用“民族关系调控”反映我国民族关系发展的现实与趋向。该课题把“机制”一词引入民族关系领域，以揭示民族关系调控系统的内部结构、工作原理及其内在规律性。

该研究报告由六个部分组成。第一部分阐述了杂散居地区民族关系演变的宏观背景。理论分析和国际经验表明，社会转型期是社会矛盾的多发期。在社会转型中，人们对生活水平数量与质量的期望不断提高，但由于利益结构的巨大变动，在利益分化中所获得的实际利益各不相同，使部分人产生相对剥夺感和失落宣泄心理，当这种心理与某些具体问题的不满结合起来时，就有可能把不满指向政府，因而存在着各种诱发社会不安定的因素。由此必然导致民族矛盾增多、民族关系问题频发、民族关系不和谐。

研究报告的第二部分运用大量调研资料分析说明，我国杂散居地区民族关系的主流是平等、团结、互助的社会主义新型民族关系。从少数民族政治平等权利日益得到保障；少数民族经济得到较快发展、民族经济关系日益深化；少数民族文化教育事业迅速发展、民族文化交流日益广泛几个方面论证了民族关系的日益巩固。在肯定主流的基础上，概括与分析了现阶段杂散居地区民族关系发展的5个特征，即：民族平等权利的日益保障与民族间事实上不平等现象并存、民族团结的日益巩固与两种民族主义倾向并存、民族间互融性日益增多与民族意识增强并存、民族间互助合作的日益发展与民族间的竞争态势并存、各民族日益繁荣与民族间发展差距的扩大并存。

研究报告的第三部分以调研的169起涉及少数民族群体性事件为依据，系统剖析了现阶段影响民族关系发展的5种类型的问题，其成因在于利益实现方式、民族意识、宗教信仰、民族教育、历史积怨、国际环境。在此基础上，阐述了杂散居地区民族关系问题的特点，即广泛性、不确定性、敏感性、波及性及群体性，进而揭示和探讨民族关系问题发展演变的规律：呈现“蓄积—突发—扩展—转化—沉淀”的循环过程。这是对我国民族关系问题的类型、成因、特征、演变规律的新认识、新探索、新概括。

研究报告的第四部分，从国家职能、借鉴古今中外调控民族关系的经验教训以及杂散居地区民族问题的长期性等多个层面论述了调控杂散居地区民族关系的必要性；从中华民族多元一体格局理论，我国拥有民族意识与国家意识相统一的历史与现实以及初步形成的调控杂散居地区民族关系的政策、法规体系三个方面论述了调控杂散居地区民族关系的可能性。此外，阐述了调控杂散居地区民族关系的理论依据（民族平等、民族团结、各民族共同繁荣）应遵循的6个原则（促进少数民族发展的原则；民族互助合作的原则；遵循“三个离不开”的原则；坚决反对大汉族主义和地方民族主义；维护人民利益、维护法律尊严；尊重民族特点，正确处理民族关系问题）。对调控杂散居地区民族关系的必要性、可能性、理论依据和基本原则的论述也是该成果的新认识、新探索、新概括。

研究报告的第五部分是该成果的创新。系统地论述了杂散居地区民族关系的调控目标、主体、手段及方式。认为调控目标分为总目标与具体目标，总目标是实现或达到民族平等、民族团结和各民族共同繁荣，具体目标因调控某一方面民族关系所解决的问题不同而有所不同。民族关系的调控主体是多元的、多层次的，政府与群众分别作为调控民族关系的主体，各有其职能与作用。由政策调控手段、法律调控手段、行政调控手段、制度调控手段和思想诱导手段构成了调控手段体系，各种手段都有独特的功能，相互配合，形成合力。该成果把民族关系的调控方式区分为直接调控与间接调控、常规调控与紧急调控，认为，杂散居地区民族关系的调控过程是这几种调控方式的有机组合。直接调控包括强制型、导引型、提示型和咨询型，间接调控包括制度控制型、舆论调控型。直接调控是必要的，其效果是无法替代的，间接调控将发挥出越来越大的作用；常规调控具有长期性、有序性、逐步见成效的特点，而紧急调控具有调控时间短、调控力度大、调控见效快的特点。实践中应避免紧急调控过于频繁，以使常规调控沿既定轨道运行。

系统地论述构建民族关系调控机制问题，也是该成果的创新。课题研究认为，民族关系的调控机制应包括民族政策调控机制、法律调控机制、民族意识调控机制和民族关系预警机制。民族政策调控机制是通过制定和实施调控民族关系的各项民族政策，促使政策良性运行的各个环节之间相互联系和作用的制约关系，具体包括民族政策的制定、执行、调整和运行环境四个环节。法律调控机制是通过民族法律的制定与执行，来规范和引导民族关系的各环节之间的相互制约关系，具体包括立法、执法、司法及法律意识四个环节。法律调控机制在运行上具有调控弹性小、波动性小、透明度高等特征。

该成果认为，构建民族意识调控机制的目的在于抑制民族意识的消极作用，发挥其积极作用。民族认同是民族意识形成、发展变化的内在机制，它贯穿或作用于民族意识的整个过程。因此，可以从民族认同的条件、民族认同的核心、民族认同的方式、民族认同的结构以及体现国家在民族意识调控中的地位和作用等方面实施调控。该成果认为构建民族关系预警机制的必要性，在于通过设置预警指标发现和揭示影响民族关系的敏感问题，以便及时采取对策，防止民族矛盾激化等不利后果的发生。首先应设置少数民族上访、静坐、请愿发生数；民族纠纷案发率、少数民族贫困率与人均收入、少数民族辍学率4个预警指标，其次进行民族关系方面的社会心态研究。此外，该课题阐述了民族关系预警机制的运行条件；论述了杂散居地区民族关系调控机制运行的关键在于基层领导干部的水平和基层组织建设。

研究报告的第六部分论述了杂散居地区民族关系调控机制的良性运行。认为良性运行的标准在于是否促进了平等、团结、互助的社会主义民族关系的发展，核心是民族平等、团结互助，落脚点在于推动民族关系不断向前发展。认为，巩固和发展民族关系的经济基础在于不同民族个体成员间的利益纽带，应积极扶持和发展各种形式的民族成员间的利益共同体。此外，有针对性地阐述了如何深入开展民族理论、政策、法规的宣传教育；如何大力培养、选拔和使用少数民族干部；如何推进民族村（居）民主法制建设，增强少数民族的自我约束能力；如何积极引导宗教与社会主义社会相适应。只有切实解决这些问题，才能保障杂散居地区民族关系调控机制的良性运行。

该课题在调研大量案例的基础上，从系统总结调控民族关系的经验教训、从民族与宗教的紧密联系中、从民族意识的动态变化中研究如何调控和发展民族关系问题，探索改革开放新形势下杂散居地区民族关系的调控规律和机制，拓展与深化了民族关系问题的研究，并注重理论研究的针对性、实践性、可操作性，突出理论与实践的紧密结合。