制度反腐

斯　人

近年来，大量腐败案件被曝光，而且从某一个具体的官员腐败逐渐过渡到一种群体性的官场腐败，出现了像交通系统那样的链状腐败“串案”以及组织系统的网状腐败“窝案”。

对此，中共中央党校政法部政治学教研室主任刘春涛教授不久前在接受记者采访时，有过这样一个基本判断：当腐败由个体变成群体，由局部向大范围蔓延，由点向面扩展的时候，暴露出的是我们体制的核心性缺陷和弊端。

我赞成刘教授的这个判断。

从运动反腐、权力反腐转向制度反腐

据《中国纪检监察报》报道，9月9日、10日，中央书记处书记、中央纪委副书记何勇在中央纪委监察部召开的建立健全惩治和预防腐败体系座谈会上强调，建立健全惩治和预防腐败体系，是加强党的执政能力建设的重要内容，要深刻认识和把握建立健全惩治和预防腐败体系在党的建设新的伟大工程中的地位和作用，立足全党起草好《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的实施意见》，

无疑，半个多世纪以来，我们执政党进行的反腐实践和经验表明，我们已经从运动反腐、权力反腐转向制度反腐。这一带有“根本性”的转变，就是惩治和预防腐败体系的提出和建立，同时，集中体现了邓小平理论和“三个代表”重要思想中关于制度反腐、制度监督、制度建党的核心理念。

早在1980年8月18日，我们党执政第31年。邓小平在中央政治局扩大会议有过一个著名的报告《党和国家领导制度改革》，他说，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”，他又说，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。这是关于加强党内监督和制度建设的第二个“最重要”论断。

此前，我们可以追溯到党执政13年时，即1962年，小平同志在扩大的中央工作会议上的讲话，曾作出过关于加强党内监督的第一个“最重要”的论断，即“对领导人最重要的监督来自党委会本身”。

显然，当小平同志提出第一个“最重要”的论断时，其监督思想还停留在强调“同体监督”层面。当提出第二个“最重要”的论断时，即1980年，已经强调要依靠“专门的机构进行铁面无私的监督检查”，体现了“异体监督”思想的形成，也开了制度监督的先河。

长期以来，我们认为教育是根本，但是，这其实违背了小平同志的本义。

小平同志曾指出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。惩治和预防腐败体系中，制度应该是“皮”，教育则是制度这一载体上的“毛”，“皮之不存，毛将焉附？”过去，我们以战争或运动作为载体，进行了很多教育，收到应有的成效。当战争远去，运动不再时，我们缺乏新载体的思想作风教育虽然也搞了不少，包括准则教育、党章教育、党性党风党纪教育等，但收效却不大。实践证明，教育确有先导之功，但是，我们必须以制度作为新的载体，教育才能收到应有的效果。

同时，监督也是关键环节，没有监督，就易发生对权力的乱用、滥用；但监督同样要以制度作为载体，这才是到位、有力的监督，监督必须依托制度的刚性，才能收到应有的监督效果。监督需要从制度安排上加强对权力制约。目前发现的不少案件都暴露出对“一把手”的权力缺乏制约的问题。所以我们需要科学的制度安排，来对权力进行科学分解、合理配置以保证其正确运行。

惩治和预防腐败体系的建立，肯定会有利于推动发展党内民主的一系列程序和实体规定的制定、颁发和实施；有利于强化党内监督，明确纪检监察机关的地位、职责、任务，明确党内权力机关、执行机关的权力架构和任务职能的合理配置；也会有利于加强专门机关的异体监督。该体系的建立，还会推动全党教育的深入。在教育的目的、方式、对象、重点等方面，都会随着体系的建立和健全，不断推进。同时也将有利于突出以领导干部为重点，促进教育者必须先受教育。

依法治国，不能脱离我国几千年重人治而轻法治的历史。从人治向法治过渡，需要一个较长的时期，这是一个循序渐进的过程，必须予以清醒的认识。如果不抓住时机，及时出台政策条款、规章制度，我们就会坐失良机。只有通过不断的制度改革、制度创新和制度建设，我们才有可能将党的政策逐步上升为国家的法律。

建立惩治腐败和预防体系

惩治和预防腐败体系的最大特点是惩防并举，注意预防；其设想是把反腐败寓于各项制度改革和重要政策创新的措施之中。从这个意义上来讲，逐步将以惩处为主、以治标为主的反腐败斗争，转到以预防为主、以治本为主上来。实现这一转变，我们也才能真正实现从权力监督向制度监督、从权力反腐向制度反腐的转变，没有这一带有“根本性”的转变，腐败与反腐败斗争的“相持期”还会拉长，不可能与腐败进行战略大决战。

党的十六大报告中提出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”这是“制度建设”第一次与过去强调的“三大建设”，相提并论于党的全国代表大会的政治报告中。

2003年2月，胡锦涛总书记在中央纪委第二次全会中强调指出，“要进一步发展党内民主，加强对领导干部行使权力的制约和监督。要按照十六大提出的建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求，大力加强权力监督制度的机制建设。”

吴官正同志担任中央纪委书记后，在过去反腐败的三项工作格局（廉洁自律、查办大案要案、纠正不正之风）和两道防线（思想道德防线、党纪国法防线）的基础上，一直在不断思考制度反腐的问题。多次强调要把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，体现到各个方面。

2003年10月，党的十六届三中全会集近年来各地制度反腐、制度监督之大成，以“三个代表"重要思想为指导，明确提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和防腐败体系"。建立健全惩治和预防腐败的体系，对于到2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制，形成中国特色社会主义法律体系来说，是一个重要的保障措施和基础性工作。而最近召开的十六届四中全会，把研究加强党的执政能力建设问题为主题并作出决定，是有其深刻背景意义的。党越是长期执政，拒腐防变的任务越是艰巨，这几乎是政党政治国家的一条规律。

今年2月公布的党内监督条例，也充分体现了我们党在制度反腐、制度监督等建设方面的积极探索。中央在实践中深刻意识到，党内监督和反腐败都不能停留于过去的模式。不能因领导人的改变而改变，因领导人的注意力转移而转移。而应逐步向相对稳定的制度监督转移。从这个意义上讲，惩治和预防腐败体系的建立，秉承了邓小平同志制度监督和制度反腐的思想。

惩治和预防腐败体系的建立，是将反腐败作为系统工程的具体化，而不是简单地“头痛医头，脚痛医脚”；不是靠单纯加大斗争力度和加重惩处烈度来遏制腐败，而是立足于全局、整体，从更高的角度和更深的层次来解决腐败滋生蔓延的问题。与这个体系相关，包括干部人事制度改革、党内民主制度、党内监督制度、政治文明建设等制度建设都会体现这些核心理念。到那时，我们也才能真正实现从权力监督向制度监督、从权力反腐向制度反腐的转变，这也才有可能与腐败进行战略大决战。

从政务公开到新闻舆论监督

中共十三大上，政务公开成为一条重要精神。80年代末90年代初，时局对稳定的强调，使人们缄口不提公开。同时，研究前苏联瓦解的人士称，戈尔巴乔夫关于新闻的公开性原则，是引爆前苏联社会主义大厦的导火线。于是，公开性原则成为中国社会转型过程中人们开始回避的所谓敏感话题。但是，“公开”这个字眼，从此已深入人心。20世纪90年代以后，检务公开、厂务公开、村务公开等等，与公开有关的话题重新被大家挂在口边。来自基层的零星经验，开始逐渐向上层涌动。

而新一届中央和政府跟进了政务公开这一世界潮流，并在“非典”这样的公共卫生事件中切身体会到公开的重要性。因此，有学者认为，一定程度上，是“非典”这把“火”将普通民众对政务公开的热情烧至沸点。

清华大学数位MPA学员集体发表研究文章称：“舆论监督之快速、公开、广泛是其他监督手段不可比拟、难以替代的。从全球看，凡是法制化程度比较高，政治较清廉的国家，都十分重视新闻舆论监督在反腐败斗争中的独特作用。”

时下，虽没有让舆论机构深入介入反腐败的明显迹象，但少数地方“腐败新闻少报道或者不报道”的思维习惯，已被众多事实所融化。有舆论称，一场由媒体介入的舆论反腐风暴，正吹得空前猛烈。2004年7月10日，广东《21世纪经济报道》抢先两天面世，并以头版显著位置，曝光了原中共江苏省委组织部长徐国建被“双规”的新闻。次日，北京《新京报》以更为详实的细节，披露了徐国建的“腐败关系网”。可以说，敢于独立调查报道“徐案”，并将“曝光时限”提前，正是看准了新的中央领导集体反腐败的决心，以及日益开明的良好政治态势。

可以看出，让舆论监督在反腐败中彰显力量，既与变权力反腐为制度反腐的方向相一致，又能使公开、公正成为高层力推政治文明的重要标志。

就在本文行将结束时，又有报道说，在刚刚闭幕的第十七届国际刑法学大会上通过了《国际经济交往中的腐败及相关犯罪会议的决议》，这是应该引起我们注意的，因为该决议是继《联合国反腐败公约》后又一重要国际文件，将对各国打击腐败犯罪起到示范和指导作用。

尽管我国在反腐败斗争中已经取得了较大的成果，但对比发达国家的反腐败立法，审视我国现行法律与国际公约的差异，我们应该看到差距的存在。比如在刑事立法上，至今尚未把腐败犯罪视为洗钱罪的上游犯罪；缺少《国际刑事司法协助法》；对经济罪犯的引渡仍停留在个案合作阶段；独立的财产没收制度缺位。即使在观念层面，在未来国际合作开展打击腐败犯罪的过程中，群众是否能接受“死刑不引渡”的国际惯例，执法人员能否认同与其他国家的收益分享，都是一个需要不断吸取经验和摸索实验的过程。从这个角度看，《国际经济交往中的腐败及相关犯罪会议的决议》虽然没有向我们提供解决问题的答案，但它毕竟给了我们再次审视自身的契机，从而更好地构建制度、动员力量，吹响向腐败犯罪挑战的号角。