“揽权”与“规范”

把财政部门视作架在各个政府部门同其管理或服务对象之间的一堵隔离墙，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，是一个必须的行为规范最近几年中，特别是在党的十六届三中全会闭幕之后，我们越来越深刻的感受到了部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等方面改革所带来的冲击力。

同市场化改革之初的财政管理体制改革有所不同，在完善市场经济体制背景下推进的这些改革，其外在的特征，并非“分权”，而是“揽权”——财政部门将与政府部门收支有关的事项纳入自身的管理范围，因而也就一直存在着争议之声。其中最有代表性的说法，是将其归结为与市场化改革“分权”大势不符的“揽权”行为。“揽权”本已有复归旧体制之嫌，加之“揽权”又与部门利益联系起来，改革的进程因此而不像其他改革那么顺当，是可以想像到的事情。

看起来，要顺利完成财政管理体制改革的任务，还要先讲清一个基本道理——财政部门应否“揽权”？

其实，有各自所履行的特定职能领域或有其被赋予的特定任务范围，是一个政府职能部门得以设置或存在的前提条件。如果将财政部门所担负的职能作一下大致的区分，就会发现，其中有的是随着经济社会的发展而逐渐派生出来并与其他政府部门存在交叉的职能，如调节收入分配、促进经济增长，有的则是从其产生的那一天起就具有同其他政府部门没有交叉，也不能存在交叉的职能，如掌管政府收支。前者可以称作派生职能，后者属于原始职能或基本职能。这就是讲，掌管政府收支是财政部门专有的基本职能领域。

古往今来，政府部门都是为了满足整个社会的公共需要而存在的。但社会公共需要是一个统称，它可以区分为不同的类别。不同类别的社会公共需要，要设置不同的政府职能部门一一加以满足。比如，为了满足国防安全的需要，要设置国防部门；为了满足社会治安的需要，要设置公检法部门，等等。各个政府部门要在不同的领域履行各自的职能，当然要花钱。要花钱，就得有钱的来源。按照“没有免费午餐”的规则，政府部门花的钱，当然要从其服务或管理对象——企业和居民——那里收取。

问题是如何收取？怎样管理？

让各个政府部门像企业那样，分别向自己的服务或管理对象直接收取，尔后直接支用，是一种选择。但如果那样做的话，政府部门的行政、执法行为很可能偏离既有法律和政策轨道——以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴钱的多少作为取舍标准，进而本应以追求公共利益为宗旨的政府行为，很可能异化为以利润最大化为动机的企业行为，作为公共利益代表的政府部门，很可能演变为集追求公共利益和自身利益为一身、政府行为和企业行为相交叉的混合体。

政府部门履行职能不能不言钱，又不能让各个政府部门直接收钱。惟一的选择，便是从整个政府部门中分离出一个专门收钱、专门管钱的部门——财政部门。它的职能，就是代表政府从企业和居民那里收钱，并转手供给各个政府部门作为活动经费。这样一来，政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”的方面的直接联系割断了，所剩下的只是围绕公共物品或服务供需而发生的“物”的方面的关系。将“直接”收钱变为“间接”收钱、把“分别”管钱转为“集中”管钱，所带来的最大好处，就是从根本上铲除了“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。

如果把财政部门视作架在各个政府部门同其管理或服务对象之间的一堵隔离墙，并且认定这堵墙有着不可或缺的重要意义，那么让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，显然是一个必须的行为规范。

检讨起来，我国之所以在政府收支管理上出现背离常识性规则的奇怪现象，同计划经济体制环境下的政府收支格局密切相关。在有些年代，政府部门的钱，主要来源于国有制经济单位的上缴，亦主要用之于国有制经济单位的经营。因而在国有制经济单位内部的收收支支，如同一个家庭各个成员之间或一个人上衣左右口袋之间的货币流动，可以不那么讲规矩，不那么守规矩。

随着经济体制的转轨，经济的所有制构成发生变化了。于是政府收支格局趋向于多元化了——从多种所有制取得收入，并用之于多种所有制。由“取自家之财，办自家之事”向“取众人之财，办众人之事”格局的转换，讲规矩、守规矩，亦即政府部门收支行为的规范化，自然要提上议事日程，要成为完善的社会主义市场经济体制的必然要求。以深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理为代表的财政管理体制的改革，正是规范政府部门收支行为及其机制的必然之举。

（作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师）