解读《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》

编者按中小学生人身伤害事故的预防和处理，是全社会尤其是广大中小学关心的大事。继教育部出台《学生伤害事故处理办法》之后，北京市以地方立法的形式制定了《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》，并于2004年1月1日起正式实施。该条例在基本原则上与《办法》是一致的，即学校对学生负有教育、管理和保护的义务，而不承担监护职责，事故责任归责原则为过错原则。同时，《条例》根据北京市的实际情况又有—些新的规定，体现了一些新的理念。本期我们特约北京市教委法规处的李开发同志撰文，就一些大家所关心的问题进行解答。

一、有了《办法》，为什么北京市还要制定《条例》？

教育部于2002年9月1日开始实施《学生伤害事故处理办法》。《办法》是部门行政规章，法律位阶低。从更好地处理事故的角度出发，有必要提高学生伤害事故处理的法律位阶，制定法规。北京市出台的《条例》，是地方法规，法院在审理案件时，是必须遵循的依据。

根据市教委的调查，北京市近三年共发生学校赔偿经济损失的学生伤害事故360余起，50%以，上的学校在处理事故时遇到困难，纠纷时有发生。相当一部分学生伤害事故处理的周期为6个月至1年，有的长达2年左右，更有个别事故长期得不到处理，产生了一定的负面影响。

产生这种状况的原因主要是：第一，社会各方面对学校责任性质的认识不清，影响了事故的认定与解决。学校对学生负有教育、管理和保护的义务，而不承担监护责任。这一法律关系在《民法通则》、《教育法》等法律、法规中有相关规定或者体现，但一直未被社会广泛理解和认知，尤其是部分学生和家长错误地认为，学校对在校学生应当承担同监护人一样的监护责任，由此引发了学校和学生、学生家长在事故处理过程中的矛盾。第二，学校对学生的安全保护意识不强，预防措施存在隐患。缺乏对学校预防事故发生的职责和措施的具体要求、学校安全保护意识不强和预防措施不到位，是造成事故的重要原因，在教学实践中这样的事例很多。第三，处理学生伤害事故缺乏明确的责任划分和处理程序。中小学生人身伤害事故复杂多样，大多数属于混合责任事故。《条例》实施前，对学校、学生及其监护人和第三人对事故的责任应当如何划分以及应当通过什么程序来处理事故，没有明确的规定。往往是学生伤害事故发生后，无法分清当事人之间的责任，甚至有时当事人相互推诿责任，事故的证据也常常轻易地灭失或被隐瞒等，这些都影响了事故处理的及时、客观与公正。第四，学校对责任的承担，缺少保证条件。学校没有专项的事故赔偿经费，而国家拨付的教育教学经费属专款专用，学校对履行所应承担的赔偿责任缺少保证条件，这一问题一直困扰着学校，也更不利于对受伤害学生进行及时的补偿，既影响了学校的正常工作，又造成学生应有的利益得不到落实。

随着北京市民主法制建设进程的不断加快，北京市的立法工作开始更加注重立法质量的提高，而提高立法质量的核心是围绕经济与社会发展中需要解决的重大问题和与群众切身利益密切相关、人民群众普遍关心的热点、难点问题进行立法，针对学生伤害事故预防与处理的《条例》应运而生。

二、《条例》所遵循的原则是什么？体现了怎样的理念？

《条例》主要遵循了三个原则：一是预防为主的原则。学生人身伤害事故的关键在预防。通过制定和落实《条例》，促使学校树立安全工作的责任意识，落实相关的安全防范措施，尽量避免和消除学生人身伤害事故的发生，从根本上消除学生伤害事故所引发的种种矛盾。二是利益平衡的原则。为了保护学生和学校双方的合法权益，既妥善处理伤害事故，又维护学校的正常教育教学秩序，《条例》从客观公正的角度划分责任，以达到各方利益的平衡。三是法制统一的原则。《条例》在内容上涉及民法、刑法、行政法以及相关教育法律的多项法律条文，属于多项法律的交叉领域。为了维护法制的统一，《条例》充分考虑并注意了与相关法律、法规规定的协调和一致性。

同时，《条例》制定的重点放在事故的预防上，贯穿着对中小学生进行人文主义关怀、维护中小学生合法权益的理念。这些在《条例》内容中具体体现为：一是《条例》的适用范围是中小学生，体现了对中小学生作为弱势群体的特殊关爱。二是把事故的预防作为《条例》的立法重点，针对不同的主体，分别明确了教育、卫生、公安等政府部门，学校举办者、学校及其教职工，学生及其监护人，产品与服务提供者在事故预防方面的具体职责，使立法的目的及着眼点更加明确。三是《条例》规定，对非因学校责任受到伤害的学生，学校根据条件和实际情况，在可能的条件下，本着自愿的原则给予帮助。四是《条例》规定了市、区县教育行政部门应当组织学校投保学校责任保险，以解决学校对履行事故所应承担的赔偿费用问题。五是《条例》采用了“举证责任倒置”制度，即学校对部分免贵事项负有举证责任。这样规定，一方面在实践中有利于促进学校承担更加谨慎的注意义务，另一方面有利于保护中小学生的利益。鉴于中小学生人身伤害事故的处理中存在举证妨碍的现象，在受害方为无行为能力人或限制行为能力人时，其收集证据的能力是十分有限的，引入举证责任倒置制度能更加切实地保护学生的利益。

三、《条例》怎样体现了以预防为主的原则？

根据《条例》的规定，教育行政部门应当根据学生的生理、心理特点制定学校安全工作和事故预防的管理规范，并组织实施：卫生行政部门按照相关法律的规定履行食品卫生监督职责;公安机关承担打击校园犯罪、指导和监督学校做好校内防火和安全保卫工作：学校举办者为学校配备的教育教学和生活设施应当符合安全标准：与学生学习和生活有关产品与服务的提供者应当保证其所提供的产品与服务符合国家和本市的相关质量和安全标准。

目前所发生的在校学生人身伤害事故，有相当部分是由于学校预防意识不强，管理措施不到位而造成的。《条例》重点对学校应当履行的预防职责做出了详细规定。在教学设施设备上要做到：学校的教育教学和生活设施等要符合安全标准;保障消防和其他应急设备有效运行;在选择与学生的学习和生活有关的产品与服务时，应当考察产品与服务提供者的能力和信用。在教育教学活动中要做到：按照国家课程标准和本市教学要求开展体育与实验教学;按照学生的心理、生理特点开展各种集体活动：对任免教职工尽到审慎的义务：对有特异体质或者疾病的学生给予必要的照顾;发现学生在校期间突发疾病应尽及时救护的义务：对与学生人身安全直接相关的信，息有及时告知其监护人的义务。同时《条例》还要求学校教职工应当遵守工作纪律，不得擅离工作岗位;不得有侮辱、殴打或者体罚、变相体罚及其他伤害学生的行为：不得在工作中违反操作规程及其他有关规定并尽到安全教育的职责;发现学生行为具有危险性，有及时告诫或者制止的义务。

四、《条例》的举证责任倒置制度加重了学校的责任吗？

《條例》在学生伤害事故的处理上，以过错责任为基本归责原则。具体地讲，责任主体没有履行《条例》预防一章中规定的相应谨慎注意义，务或履行不到位，那么，责任主体就具有过错，在学生伤害事故中就应当根据过错大小承担相应的责任。

在过错责任的基础上，引入了举证责任倒置的制度，这项制度并没有加重学校的责任。因为根据《条例》预防一章的规定，学校作为事故发生前的预防主体，其应当履行相应的谨慎注意义务。学校如果履行了谨慎注意义务，学校就没有过错，也就不必承担责任。学校将已经履

行的谨慎注意义务进行举证，实为举手之劳，这项制度并没有加重学校的责任。

五、《条例》如何解决学校赔偿经费来源问题？

为了从根本，上解决学校承担赔偿责任的费用来源问题，《条例》规定“市和区、县教育行政部门应当组织学校向保险机构办理责任保险。保险费用由学校举办者承担。”这就是投保学校贵任保险问题。

学校责任保险，是指学生在教育教学活动中（包括学校统一组织或安排的活动），由于校方的疏忽或过失造成学生的人身伤亡，在法律上应由校方承担损害赔偿责任时，由保险公司负责赔偿，其目的是转移学校教育的风险。具体做法是学校出资为自己可能发生的过失侵权责任向保险公司购买保险，一旦校方对学生人身伤害依法应当承担损害赔偿责任时，就由保险公司负责赔偿。在加拿大、德国等国，政府在保险制度中专门设立学校责任保险，来转移学校的教育风险。

2003年9月1日，北京市教委组织投保学校责任险工作，由北京市教委与中国平安保险公司北京分公司签订了学校责任保险协议，保险标准按每学生每学年3元计算，为北京市公立中小学校、职业学校及公立幼儿园投保学校责任险。根据市教委与保险公司达成的协议，参加投保的本市公立学校的中小学生及公立幼儿园的学龄前儿童，在校受到人身伤害后，学校应当承担过失责任时，由保险公司负责赔偿，每人每年累计最高赔偿额为人民币20万元，每所学校每次事故累计最高赔偿额为人民币400万元。这就从根本上解决了学校承担赔偿责任的经费来源问题，把学校从困扰中解脱出来，同时最大限度地保护了学生的利益。