人民代表如何代表人民

孙　展　陈利华　徐海屏

全国人大日益成为一个展开积极辩论的地方，一个推动民众关心的议程的论坛。在本次两会前夕，一些人大代表开始积极探索沟通民意的途径，并且建议设立更为制度性的渠道。这与十六大提出的“丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”的思路紧密契合

“群众打来电话，第一个问题总是问‘人大代表在哪里。”3月6日，来自浙江义乌的全国人大代表周晓光对中国《新闻周刊》说。这位42岁的浙江民营企业家，因为自费打广告征集议案，成为本次两会上的热点人物。

周晓光说，从2004年1月18日到2月8日，她连续20天在义乌电视台播出了征集议案的广告后，为此开通的热线，每天都能接到上百个电话。

此后，在全国各地，人大代表们掀起了联合媒体公开向社会征求议案的浪潮。这在今年两会前夕就成为一个引人瞩目的“亮点”。

周晓光对自己的示范效应始料不及，她说：“我相信这个办法不是惟一的，也不一定是最好的。”

激活公民参政渠道

临近两会，“肝胆相照”论坛愈发热闹起来，这里的3万多名注册会员，发起了一场活动——寻找全国人大代表或全国政协委员，希望他们在两会上就“保护乙肝病毒携带者的合法权益”提交议案或提案。

至少在一个月前，网友们就开始寻找代表和委员们的联系方式，并公布在论坛上，而全国政协委员王智琼公开征集提案的消息在“肝胆相照”论坛里贴出后，一天之内就收到了40多份来自乙肝病毒携带者的提案。

到目前为止，整个“肝胆相照”的网友们得到6位代表、委员的联系方式。这项行动的积极参与者汪洋(化名)说，他们都是在媒体中公开征集议案、提案的代表和委员。他们的努力已得到回应：有消息称，来自湖北的一位全国人大代表可能提交“关于尽快制定《反歧视法》的建议，全国政协委员朱永新也提交了关于制定《保护乙肝病毒携带者权利法》的建议。

汪洋说，寻找代表、委员代言，是希望乙肝病毒携带者们能够用“理性的方式，有步骤地达到维权的目标”，他们的最终目标就是制定能够保护自己的法律，而要实现这个目标只有通过人大。

“目前，越来越多的代表和委员通过广告和网络来征求议案，我认为这是不小的进步，这至少给我们找到了一条反映我们心声的途径，以前在一些城市，老百姓为了反映自己的情况，只能在开两会期间站在会场门口，拿着材料等代表，现在代表都愿意站出来了。”汪洋说。

“全国人大日益成为一个展开积极辩论的地方，一个推动民众关心的议程的论坛。”3月4日，本次全国人大会议开幕前夕，一则外电评论说。

随着社会的日益多元化和民众参政热情的提高，他们中的许多人都希望能够通过一定的途径，把自己的呼声和建言反映到决策层。而人民代表大会，无疑是人民意见有序表达的最佳制度途径。

近几年来，一个无可置疑的趋势是，人大渐成各种民意汇集的平台。因此，如周晓光这样的人大代表，也日益成为各种关心国家事务的公民“追逐”的人物。

31岁的王锦思原是沈阳一家媒体的记者。2001年初，他辞职来到北京，试图通过人大代表使“隆重纪念抗日战争”的建议得到国家采纳。

当年5月，王锦思偶然看到报纸上介绍九届全国人大代表胡亚美要在儿童医院门口举行义诊，于是他也到患者队伍中排队等候，直到见到胡亚美并说明了自己的意图。王的执着打动了胡亚美，胡允诺在2002年两会期间，联合其他人大代表向议案组提交议案。但是这一有着30名代表签名的议案最终没有被采纳，而胡亚美的任期也到期了。2003年，这个建议转交到十届全国人大代表王忠诚手中，王再次在会上提出，同样没有结果。

2004年，王锦思又一次开始了联络全国人大代表的工作，他向不同的人大代表发去信件。

与王锦思的“单兵作战”不同，浙江自由职业者温克坚组织了一个向人大代表建议《落实义务教育》的签名活动，这个活动自2004年2月中旬开始，到3月初已经在网上征集到700多人的签名。为了能将建议和签名亲手交给人大代表，温克坚通过电话与浙江省人大代表办公室取得了联系。在那里，温获得了一份全国人大代表的名单。但工作人员告诉他，“通讯地址不能提供。”

幸运的是，温在代表名单中发现了一些自己熟知的企业家的名字，于是向他们发出了5封信件和2封电子邮件，这一举动目前没有得到回应。

2004年2月26日，以“打假”、“反伪”、“业主维权”等事件名声大噪的王海、司马南、秦兵、舒可心等人，在北京保利剧院联合举行了一场新春答谢会。会上，四人正式宣布成立了一个“维权小组”，并提出要向人大代表建言修改《中华人民共和国消费者权益保护法》。

多年来各自独立的维权经历，使得小组的四位成员都意识到人大代表在维护公民权利和社会正义过程中的重要性。

“我们天天使用法律，知道所有的一切要想成为真正有影响的规则只能通过法律。而制定法律的惟一通道就是人大。”长期从事维权活动的律师秦兵谈起亲身感受时说。

秦兵接触的第一位全国人大代表是来自北京的罗益峰，两人在2003年初相识之后，秦经常邀请罗益峰参加各种讨论会，两人由此相互熟知。2004年2月，山东的全国人大代表王元成主动打电话给秦兵，向他咨询了一些关于拆迁补偿的法律问题，并表示要就有关方面的内容向人大提交议案。“这是目前为止惟一主动与我联系的人大代表，但却是一个很好的开端。”秦兵说。一年下来，他试图接触的人大代表不下100名，“但是能够真正接触到的不到10位”。

曾经积极参加北京市区级人大代表选举的舒可心表示，人大现在正发挥着非常重要的作用，只要能够将民意与人大代表的沟通渠道打通，那么人民的声音就会被广泛注意，进而成为高层决策的重要依据。

将人民智慧贡献于国家

进入3月，与两会代表一起忙碌的还有北京市律师协会宪法与人权委员会主任吴革。这位并非人大代表的法律界专业人士，早已准备好四个完整的议案交给了不同的人大代表，托付他们在会议中提出。

这其中包括“修改土地法与房地产管理法”、“消除对乙肝携带者的就业歧视”、“修改刑法第176条保障非公经济平等的经营权”、“关于制定公民文明素质教育促进法”等议案。

“这已经不是第一年从事这样的活动。”吴革在接受中国《新闻周刊》记者采访时表示。2003年初，长期代理农民工维权案件的吴革产生了通过立法来保障农民工合法权益的想法，利用春节期间，他对北京市的农民工市场展开调研，随后撰写了调研报告。在此基础上，他拟定了一份《关于立法保障进城务工经商农民合法权益的议案》。在这份议案中，吴革以大量的事实论述了农民工权益受到侵害的现状，以及立法的必要性和可行性。

2003年3月，吴革将此议案交给了前来参加两会的全国人大代表。“他们有些是我的客户，有些则是我的朋友。”吴革并不隐讳自己利用这些“特殊”关系去影响这些人大代表。

在与代表们取得共识之后，这个议案被联名提交到人大提案组，并最终成为人大常委会确立的76件立法规划之一。

“这对我是一个鼓舞，”吴革说，“现有的制度设计中已经存在了一些公民参政、议政的通道，关键是要利用合法的手段将这些通道激活。”

吴革并不愿把自己的方式看作是普通的民意表达，“这实际是一种双向的行为，既可以被看作为普通农民工利益代言，同时也可以被看作为人大代表起草议案提供服务。”实际上，在这次议案被成功接纳之后，已有不少代表开始主动联系吴革，要求他帮助撰写议案。“有些代表开始仅仅是一个想法，而我接到这个想法之后要进行大量调研，并用规范的法律用语形成议案交给他们。”

吴革谈到，在从事法律援助的过程中，自己每年都要接受几千名普通民众的法律咨询。通过这些被侵权的普通公众，更容易了解民意最迫切需要解决的问题，以及当前法律存在的漏洞，而职业的法学训练又可以帮助自己把这些意见形成规范的、有价值的议案，然后利用与人大代表良好的互动关系为这些民意寻求最佳的出口。

民众与代表互寻沟通渠道

就在温克坚们寻找人大代表的同时，像周晓光这样的人大代表也开始探索与民意沟通的途径。

周晓光是2003年1月首次当选十届全国人大代表的，当年3月，她领衔提出了5个议案和建议，都是关于商业贸易方面的。由于收集民意和准备议案时间短暂，周对议案的质量和数量很不满意。会议结束后，她就决心聘请专业人才做好调研工作。

当年10月，在当地政府的帮助下，她建立了一个议案调研小组，5名成员都是金华、义乌已退居二线的老干部。

春节临近了。周晓光灵机一动，将原本普普通通的企业贺岁广告变成了人大代表征集议案的广告，广告费花了8千元。

“只有这样才能让全体义乌人知道，他们身边就有一位全国人大代表。”周晓光说。她还在当地政府的帮助下设立了联系点办公室，并开通了议案调研专线电话。

收获远远超出了她的预期。周晓光告诉本刊记者，本次她将提出15个议案、25个建议，涉及商业、农业农民、公检法工作、人大工作、妇女、能源、教育、卫生等方方面面。“80%来自本次调研成果。”周晓光说。

周晓光此次将提出一个要求制定《司法鉴定法》的议案，因为在她收到的信息中，有十几人不约而同提到司法鉴定的“标准”问题。“我们与法院进行探讨，发现这是一个普遍性问题，于是就此提出议案。”

周晓光的举动一石激起千层浪。

广为人知的，是河南的例子。2月下旬，《大河报》、河南电视台、河南报业网联合了四名全国人大代表向社会公众征求议案，仅仅通过电话热线就整理记录了115个问题。而在此前的河南省两会前夕，《大河报》也联合省人大代表公开征集议案，“两天时间，接进来200多个电话”。《大河报》坦承，这是由于“周晓光引发的效应”，它们主动和人大代表联系，而人大代表也有这样的迫切需求，通过省人大的努力，双方牵手走到了一起。

此后，北京市10名人大代表也联合媒体公开征集议案，而四川、重庆、河北等地也纷纷传来类似的消息。

如果说周晓光的举措是得到政府支持的“个人创举”，另一位浙江籍全国人大代表，浙江富润集团总经理赵林中更早就开始寻找一种“正规途径”。

1998年，刚刚当选为全国人大代表的赵林中向诸暨市人大常委会提交了一份报告，希望通过人大协助征集公众议案。市人大则以文件的形式通知到各单位和团体，而当地报纸、电台、电视台等媒体对此作了详细的报道。

自那以后，赵林中每年都能收到200多封来信。赵则将这些来信整理成议案或是建议：1998年是69件，1999年为75件，2000年为54件，2001年79件，2002年100件，2003年达到了122件。赵林中对本刊记者说，今年准备提出83件，其中近60件直接来自群众的建议。

但是，赵林中不接待来访，也不接电话，所收到的材料都是信件书面的形式，以免此类工作过度干扰正常的工作，“否则的话，我的企业也不用搞了。”尽管如此，赵林中还是需要企业员工来帮忙整理资料，这是否在侵占企业的人力资源呢？对此，赵林中笑着说，“账不能算这么细。”

另一位在河南公开征集议案的全国人大代表、民营企业家陈泽民，为了接待来访者和整理资料，干脆从董事长办公室抽调了2人来专门负责此事。

而据周晓光介绍，除那8千元的广告费，她的议案调研小组“成立4个多月用了1万2千多元”，何况，办公室是由义乌市建设局无偿提供，智囊团成员们则不愿领取报酬，只领出差费和电话费。

相对这些热心的企业家而言，更多的人大代表就不一定有这么多便利条件。赵林中就承认，与他相比，“农民代表们就没这么多方便了”。在河南公开征集议案的全国人大代表、黄河科技大学校长胡大白女士，只能每天下班后利用休息时间让同事帮忙一起整理资料。“没法靠别人，只能找单位帮忙。”胡大白说。

对于近3000多全国人大代表和更多的地方人大代表来说，他们被人民选举出来，就是为了代表人民对国家大事行使权利。反映民意，是其最基本的职责。但是，在实践中，征集民意，却需要相应的渠道和成本，包括时间、精力和财力。在目前，至少在制度层面，民众表达民意和代表征集民间，其渠道尚待进一步建设。

制度建设呼之欲出

分析人士指出，伴随着新一轮人大代表与民意表达的互动，一种公民通过合理、有序的方式来参政的新模式在酝酿之中。而这也与十六大报告中提出的“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”的思路紧密契合。

著名选举问题专家、中国政法大学教授蔡定剑对这种现象予以肯定。“人大代表与民意之间的良性互动，有利于立法的民主化和科学化。”蔡定剑还介绍说，国外公民参与立法的途径主要有“立法听证”、“院外集团游说”、“公民直投”、“利用社团组织”、“直接游说议员”等诸多方式。其中欧洲国家通常使用社团组织的形式，而美国更加常见的则是院外集团的游说。

更有专家认为，立法事关权利与资源的分配和再分配，民意的广泛介入是防止立法部门化、地方化倾向的重要手段。专家指出，人民代表是民意表达的重要途径，而此前人大代表与民意之间沟通渠道存在的堵塞，使得不少民意要通过上访等其他路径进行表达。

2003年出现的“信访洪峰”则成为其中一种极端的表现，而这也为新一届人大代表风格的转变，真正落实“人民代表代表人民”提供了新契机。

在采访过程中，众多代表坦言在新一轮人大代表人尽其责的浪潮中，“感受到了沉重的压力和重大的责任”。利用媒体公开征集议案的河南代表陈泽民表示，在任期内持续征集议案、接待来访者将成为他“正常工作的一部分”，两名秘书也将长期“兼职”，协助他接待来访、整理资料。陈同时还建言，应该将联系人大代表的渠道制度化，比如设立人大代表热线，让人大代表每月轮流值班，开通人大代表信箱等等。

积极向人大代表建言的吴革，则从法治的角度表达了自己的感受，“应该承认不同的公民群体有不同的利益诉求，而法治的真正精髓则在于不同利益诉求相互博弈的平衡，在立法过程中引入更多的民意因素，最终有利于维护法律的公平和公正。”