重振联合国：大国一致与安理会改革

喻希来

罗尔斯在《正义论》中提出了两条著名的正义原则：第一，每一个人都有平等的权利，他们可以拥有与别人类似的自由相容的、最广泛的基本自由权。第二，社会和经济的不平等应该如此解决：(1)使条件最不利者也能得到最大的利益；(2)一切的公职和职位在机会完全平等的条件下对所有人开放。将以上两条用于国际社会，就可以得到国际正义的基本原则：国家不分大小强弱，都享有平等的主权以及由此衍生的一切权利，自由地行使这些权利以不妨碍它国的同等权利及人类的共同利益为界限；国家在享有权利的同时也对国际社会中的其他成员负有义务，比如：相互承认和尊重主权、偿还国际债务、信守出于自愿而签订的国际协定等等；依据罗尔斯的“差异原则”，应当逐渐减少乃至最终消除国与国之间的贫富差距，世界财富的再分配不应被认为是一种施舍，而是正义的实现条件。

由联合国及安理会来保障国际正义和实行国际民主，本来是一件顺理成章的事，同时也是对中国最有利的一种制度安排。联合国常任理事国的席位和“世界四(后来加上法国是五)警察”之一的资格，是罗斯福在斯大林的强烈反对下据理力争、软硬兼施才为中国赢得的，可以说是对中国在二战中英勇抵抗与重大牺牲的一种回报。然而，现行联合国机制也可能因无法有效运转而步国际联盟的后尘。“发达国家实现世界一体化目标有两种战略选择，最理想的途径是通过改造联合国，在全球范围内同步推进一体化进程；更现实的途径是先在小范围内加快一体化进程，形成未来世界共同体的一个紧密核心层，再把那些自愿参加的发展中国家吸收进来。由于发展中国家对于全球一体化仍然顾虑重重，态度不甚积极，现在发达国家中占上风的意见是后一种途径。”

譬如说通过“G8”组织的扩充来取代联合国的功能。伊拉克战争前由于发达国家的意见分歧，导致美国组建“自愿联盟”，更使联合国处于一种边缘化的境地。联合国要重整旗鼓，成为国际民主的承载者，只有下面两条出路：或者恢复联合国创建者所期望的“大国一致”，或者实行安理会机构改革。大国一致不能只建立在共同的利益之上，而必须建立在共同的价值观与政治文化之上。政治体系之所以形成团结一致的局面，并保持它，是因为它的成员普遍遵守一些共同准则，并普遍同意所在的体系结构。这种体系赖以存在的基础是关于程序的意见一致和关于实质问题的意见一致。前者是对政治框架和解决问题的法律过程达成的一致，后者是对政治体系解决问题的办法达成的一致。关于程序和实质问题的意见越是一致，政治体系的一体化程度越高。

民主的政治文化强调要以妥协和宽容的精神来达成政治共识。抱着社会达尔文主义、国际阶级斗争、“与人奋斗，其乐无穷”的心态，既无法达成大国一致，更不可能推进国际民主化进程。妥协需要双方面的努力，强者要克制采取单边主义行为的冲动，弱者要克服对领导权的本能厌恶。伊拉克战争结束后，如果当初的“挺战”方表现出善意和大度，当初的“反战”方表现出更多的妥协和反思，大国一致与国际团结的局面就有可能出现。所谓“宽容”，是指对政治多元化与文化多元化的宽容。国际干预与集体制裁只能限于一个共同认定的“国际公共领域”，不能任意干涉和妨碍主权国家在“国际私域”中的自由。虽然“保护基本人权……已经成为超越民族、政府、国界的、应该受到国际社会广泛关注的焦点问题”，但是国际干预需要制定“具有合法性”、“普遍性”、“连续性”的“国际准则”。

联合国安理会的改革已经酝酿了很长的一段时间。最彻底的改革当然是取消常任理事国的否决权。但是这会损害所有世界强国的既得利益，实现的可能性现在还比较小。其次的考虑是回到敦巴顿橡树园会议上美英代表最初提出的方案：如果一个常任理事国是争端的当事国，该国不应享有否决权。当时极力反对这一方案的是苏联，现在反对这一方案的恐怕主要是中国和美国。中国与其他大国在意识形态与政治制度上尚未接轨；美国在世界反美主义持续高涨的情况下担心其他大国会以此来联合“杯葛”它。最可能被接受的是增设无否决权的常任理事国，这一类的建議很多，但基本思路差别不大。澳大利亚总理霍华德最近提交联合国的改革计划，建议把安理会改为三级制，取代目前的两级制。目前的两级制包括五个常任理事国和轮值两年的十个非常任理事国。根据霍华德提出的构想，印尼、印度、日本、德国和巴西五国应是第二级，拥有永久理事国身份但无否决权，与处在第一级的五个常任理事国———英、美、法、中、俄不同。第三级的最后五席仍由联大选出，轮值一年或两年的非常任理事国。

第二级的五国都是人口和经济大国，把它们确立为常任理事国，可以提高安理会的代表性，增加安理会表决的可预期性，从而增进它的民主合法性与工作有效性。其他有些方案建议以尼日利亚或者埃及作为非洲的代表，并增加安理会成员国的名额。近日发表在美国报端上的一个改革建议，由于对德国在伊拉克战争中的表现不满，只提出了印度、日本、巴西三个无否决权的常任理事国名单。

实现大国一致只需要观念的变革，安理会改革则是一种组织机构的变革，相对来说，前者应当比后者容易一些；同时，大国一致也是安理会改革的必要前提。从中国的国家利益来考虑，更应当优先选择观念变革。从毛泽东晚年以来，中国的外交观念就一直在向全球化的方向转变，现在只须在既定的方向上迈出最后的几步。从伊拉克战争后中国外交的一系列新举动中，例如对参与“G8”组织的态度转变和解决朝鲜问题的立场调整，都可以看出深化外交观念变革乃至“外交革命”的端倪。

如果经过伊拉克战争后国际社会的普遍反思，告别了单边主义和多极化的诱惑，使联合国创始人所预期的那种“大国一致”得以建立，并经过若干年外交实践验证了它的牢固性，就可以考虑朝着全球治理与世界联邦的方向，对联合国和其他政府间国际组织进行更加意义深远的改革。李大钊在八十多年前国联盟约刚刚签订时写道：“我们可以断言现在的世界已是联邦的世界，将来的联邦必是世界的联邦。”“为应世界的生活的必要，这国际组织、世界组织，是刻不容缓了。只要平和会议变成了世界的议会，仲裁裁判变成了世界的法庭，国际警察如能实现，再变成了世界的行政机关，那时世界的联合政府，就正式成立了。”他的这种理想虽然没能在20世纪实现，但完全有可能在21世纪实现。

如果以人口基数和对联合国的贡献来加权，确定每一个联合国成员国的投票权，那么联合国大会就可以从一种国际论坛变为有筹款和立法功能的准议会组织；如果按照欧洲议会的模式，完全以人口基数确定投票权(初始阶段不一定是人人平等的，而是随着人口的增加投票权累退的)，那么联合国大会就成了李大钊所说的“世界的议会”。中国作为世界人口第一大国，而且随着国力的增强对联合国的贡献必然水涨船高，应当积极地倡导和支持联合国大会的准议会化和议会化改革，最没有理由怀疑和反对这样的发展趋势。

国际联盟与联合国都设有国际法院。《联合国宪章》第九十二条规定：“国际法院为联合国之主要司法机关，应依所附规约执行其职务。”根据《国际法院规约》和《国际法院规则》，国际法院的诉讼当事方是主权国家，主权国家通过以下四种方式接受国际法院的管辖权：1，通过发表声明接受国际法院的任意强制管辖权。所谓任意强制管辖权，是指当事国可以决定是否发表声明决定接受国际法院的管辖权，但一经声明接受，法院便有强制管辖权。目前世界上已经有60多个国家接受了国际法院的强制管辖权，但多数国家在接受强制管辖权时附有各种各样的保留。如印度在接受联合国国际法院管辖权时，附有一项保留即“它只将与英联邦成员国发生的争端提交国际法院解决”，因此与巴基斯坦的争端就不在国际法院的管辖范围之内。2，当事国双方向国际法院提交特别协定，从而接受国际法院的管辖。3，通过多边国际公约中关于接受国际法院管辖权的条款，从而接受国际法院的管辖。4，当事国以默示同意的方式允许国际法院行使管辖权。一国提起诉讼后，被告国如果应诉，就是默认了国际法院的管辖权。中国以前一直没有接受国际法院的强制管辖权，也没有将任何争端提交国际法院，并且对于多边国际公约中关于选择国际法院作为争端解决机构的条款采取了保留的态度。但是，在中国最近加入的《禁止化学武器公约》中，中国同意了该条约中关于选择国际法院作为解决国际争端的机构。

这是从对国际法院的猜忌与抵制转向信任与接受的一个开端。国际法院的改革方向是向国内法院看齐，授予它普遍的和强制性的管辖权；并按照《联合国宪章》第九十四条的规定，任何案件之当事国“承诺遵行国际法院之判决”，“遇有一方不履行依法院判决应负之义务时，他方得向安全理事会申诉。安全理事会如认为必要时，得作成建议或决定应采办法，以执行判决”。国际法院改革之后，诸如印巴克什米尔争端、中日钓鱼岛争端，均可通过国际司法途径获得解决。

1998年7月，在罗马召开的“联合国设立国际刑事法院外交全权代表会议”通过了《国际刑事法院规约》。按照《规约》，国际刑事法院对人的管辖权范围限于自然人，法人或国家不由它管辖；对事的管辖权范围只限于整个国际社会关注的最严重的下列罪行：一是灭绝种族罪，即蓄意全部或局部消灭某一民族、族裔、种族或宗教团体，而实施的《规约》规定的行为。二是危害人类罪，即在广泛或有系统地针对任何平民人口进行的攻击中，在明知这一攻击的情况下，作为攻击的人一部分而实施的《规约》规定的行为。三是战争罪，即在国际性或非国际性武装冲突中，实施的严重违反武装冲突法条约或惯例的行为。四是侵略罪，即一国动用武力侵犯另一国的主权、领土完整或政治独立，或者以任何不符合联合国宪章规定的其他方式使用武力。会议进行最后表决时，120个国家投了赞成票，21个国家弃权，美国、以色列、中国等7个国家投了反对票。克林顿总统下台前，于2000年12月31日代表美国签署了《规约》，但小布什总统上台后又正式宣布美国不打算批准《规约》。截至国际刑事法院于2002年7月1日在荷兰海牙正式成立时，共有139国签署，74国批准了《规约》。现在对于完善国际刑事法院制度至关紧要的是，21世纪两大世界强国———美国和中国也能够签署和批准《规约》。国际法院的当事两方只限于主权国家，国际刑事法院的诉讼对象只限于自然人，为了弥补国际司法体系的漏洞，联合国还应当设立允许自然人诉讼主权国家的国际人权法院。

联合国创始人本来是期待由安理会来扮演“国际警察”角色的。为了更有效地发挥国际警察部队的作用，《联合国宪章》第四十七条规定：“一、兹设立军事参谋团，以便对于安全理事会维持国际和平及安全之军事需要问题，对于受该会所支配军队之使用及统率问题，对于军备之管制及可能之军缩问题，向该会贡献意见并予以协助。二、军事参谋团应由安全理事会各常任理事国之参谋总长或其代表组织之。联合国任何会员国在该团未有常任代表者，如于该团责任之履行在效率上必需该国参加其工作时，应由该团邀请参加。三、军事参谋团在安全理事会权力之下，对于受该会所支配之任何军队，负战略上之指挥责任；关于该项军队之统率问题，应待以后处理。四、军事参谋团，经安全理事会之授权，并与区域内有关机关商议后，得设立区域分团。”由于联合国刚一成立在大国之间就展开了冷战，军事参谋团一直没有建立起来。我们殷切地希望，今后在大国一致的基础上，由安理会“各常任理事国之参谋总长或其代表”组成的军事参谋团能够尽快成立。在初期阶段，军事参谋团将负责在战略上指挥各国“为国际共同执行行动随时供给调遣”的联合部队。下一步的目标则是建立一支常设的国际警察部队以及统率这支部队的常设司令部。

建立“世界的行政机关”的先决条件是建立世界范围的公共财政。联合国要向“世界的联合政府”方向发展，就必须像欧洲联盟那样建立自己的财政预算。欧盟在其前身欧共体的时代就有自己的财政预算，预算收入的一部分由各成员国的财政分摊，其大部分则是各国征收的增值税等税收的转让份额，不经过成员国的本国预算，直接划入共同体的预算。

欧盟的预算支出主要用于维持共同农业政策和农村发展的补贴和援助相对贫穷国家的团结基金。通过欧盟公共财政实施的资金转移支付已经达到一定的水平。2001年对欧盟预算的净贡献占国内生产总值的比例，卢森堡是0.7%，荷兰是0.5%，瑞典是0.4%，德国是0.3%；从资金移转中受益最大的国家则是希腊(占国内生产总值的3.5%)、葡萄牙(1.53%)、西班牙(1.24%)和爱尔兰(1.13%)。

近年来的欧盟预算已经超过了1000亿美元。相比之下，联合国每年的经常预算约为13亿美元，用于支付联合国的活动、工作人员和基本基础设施的费用，但不包括维和行动。每个国家的会费根据它在世界经济中的份额计算。联合国系统每年的总开支120亿美元，这包括联合国、联合国维和行动、各方案和基金(主要是联合国开发计划署、世界粮食计划署、联合国儿童基金和联合国人口基金)以及专门机构(如国际卫生组织、国际气象组织、联合国教科文组织等)的开支，但不包括世界银行、国际货币基金组织和国际农业发展基金的开支。这笔钱中的大部分来自会员国的自愿捐款，其余是向这些国家征收的法定摊款。

联合国预算与欧盟预算的主要区别是：第一，规模小，欧盟仅行政开支一项每年就有45亿美元；第二，资金转移支付少，比欧盟的几百亿美元差了一个数量级；第三，预算收入主要靠志愿者的捐赠，而不是靠强制性的税收与摊款。根据宪政的原理，无代表权不纳税。联合国要想通过建立公共财政成为“世界的政府”，首先必须把联合国大会改造为“世界的议会”。

伊拉克战争后世界格局的发展趋向，存在两种可能性：一是斗争的加剧，单边主义与多极化对峙，北方国家与南方国家对抗；一是合作的加强，大国一致达成，全球治理启动。笔者以为，最终占上风的将是后者。因为这是“应世界的生活的必要”，日益深化的全球经济一体化需要全球政治一体化的配合与保障。