中国新闻立法的进展和难点

刘国明

新闻舆论监督，是我们党的优良传统。十一届三中全会后，新闻媒体在坚持团结、稳定、鼓劲，正面宣传为主方针的同时，明显加强和改善了舆论监督，使宣传质量得到了提高，促进了社会的进步和各项事业的发展。由于我国正处在社会主义初级阶段，市场经济还处于发育时期，新情况、新问题不断出现，在给社会转型期的传媒创造机遇的同时也带来了严峻的挑战，舆论监督遇到了这样那样的问题和阻力。依法治国，建设社会主义法治国家，作为全体中国人的共识写进了我国宪法。新闻事业是社会主义建设事业的一个重要组成部分，理应纳入"依法治国"之中。从规范和保障新闻舆论监督的角度来说，制定和颁布《新闻法》也已成为建立和完善社会主义法治体系的一个不可或缺的重要内容，这个问题已经引起了社会各界的广泛关注。

早在１９７９年５月，复旦大学新闻系学生在校庆学术报告会上发表论文，率先提出了制定新闻法的问题。１９８０年９月，赵超构在第五届全国人民代表大会第三次会议的小组会议上提出了制定中华人民共和国新闻法的口头建议。一些政协委员在同时召开的全国政协会议上也就制定新闻法问题发表了一些意见，认为报纸要敢于为国家和人民的利益说话，应有保证言论、出版自由的法律。１０月２９日，首都新闻学会在北京举行了新闻法研讨会。１９８１年新年前夕，全国人大常委会法制委员会副主任张友渔在答记者问中明确表示："我看需要立个新闻法。办事有个法好。……国家立个新闻法有两个方面的好处：一方面保障新闻自由，保障新闻工作者的正当权利；另一方面限制、制裁违背宪法和法律的言论。"１９８３年６月，湖北的纪卓如和黑龙江的王士贞、王化成在第六届全国人大第一次会议上提出了《在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法》的书面建议。１９８４年１月初，中宣部新闻局向中央提出《关于着手制定新闻法的请示报告》。《报告》建议：立即着手筹备新闻立法工作，建议由人大常委会科教文卫委员会牵头组成起草小组。１月１６日、１７日，中共中央书记处书记胡乔木、全国人大常委会委员长彭真分别批示同意。新闻法起草小组在北京成立，新闻法的制定工作正式开始。１月１８日，由全国人大科教文卫委员会与中国社会科学院新闻研究所联合创建的中国社会科学院新闻研究室成立，新闻法研究室宣告成立，标志着新闻立法正式启动。新闻立法的研究工作与新闻法的起草工作同步进行。１９８４年、１９８５年两年间，新闻法起草小组、新闻法研究室的工作人员在北京、上海、成都、广州、深圳等地多次召开新闻界及有关人士参加的座谈会，对新闻立法的指导思想和若干重要问题进行了深入讨论。为了交流对新闻立法的意见、探讨与研究新闻法的理论与原则，新闻法研究室于１９８４年８月１０日创办了内部刊物《新闻法通讯》。１９８６年，我国第一部新闻法草案《中华人民共和国新闻法试行稿》起草完毕。１９８７年１月中华人民共和国新闻出版署成立，此后，全国人大常委会和国务院法制局将新闻法起草工作移交新闻出版署，成立了由中宣部、新闻出版署、人民日报社、新华通讯社、全国记协、人民大学新闻学院、中国社会科学院法学研究所和新闻研究所等９个单位１４人组成的新闻法起草小组。１９８８年１月，根据国务院的意见，北京、上海分别设立新闻法起草小组，各起草一部新闻法草案。９月２０日，中国新闻法制中心在北京成立。该中心的主要任务是：研究中国新闻法制的经验与新闻纠纷案例，研究中国和世界各国的新闻法制理论，收集、整理编辑全国新闻法规和司法案例的有关文献资料，为草拟《中华人民共和国新闻法》和健全社会主义新闻法制服务。１０月，北京、上海两地分别起草的新闻法草案均告完成。之后，中央领导同志听取了新闻法制定工作的汇报，要求专门建立一个由政府官员、新闻工作者、法学专家组成的起草小组，在广泛收集涉及新闻媒体民事案例、并在翻译国外参考资料的基础上，参考吸收上述三个新闻法草案，待时机成熟时再提交全国人大常委会或全国人大会议讨论。１９８９年２月，时任国家新闻出版署署长杜导正向新闻界宣布：《新闻法》草案力争于年底前提交全国人大常委会审议。此草案明确提出："国家保障公民在法律允许的范围内行使新闻自由权利，不受追究和侵害，同时依法制止滥用新闻自由的行为。"当时报纸上还曾发表《我国新闻法呼之欲出》、《年底可望出台新闻法》等文章。１９８９年４月，草拟出《新闻法（送审稿）》，１９８９年夏季北京发生"政治风波"后，起草工作停止。

１９９０年５月，根据《中共中央关于加强宣传思想工作的通知》（中发〔１９８９〕７号）以及中宣部《１９９０年宣传工作要点》中关于制定新闻法的要求，新闻法起草小组对原有成员进行了调整，继续开展工作。１９９０年６月１５日至１８日，建国以来第一次全国新闻出版法制会议在北京召开。 这次会议总结前一阶段新闻出版法制建设的经验教训，指出新闻出版立法是对新闻出版事业进行宏观管理的重要手段，强调要提高"依法行政"的紧迫感，加强对其重要性的认识，提出了尽快建立以《宪法》为依据，以《新闻法》、《出版法》为主干的新闻出版法规体系的目标。１９９１年４月，经过１５次的重要修改形成的《新闻法（送审稿）》报送，未得到明确指示。１９９８年１２月１日，全国人大常委会委员长李鹏在接受德国《商报》驻京记者思立志采访。１２月２日新华社发出全球电讯。这位名叫思立志的德国记者问："人大的主要工作是立法，有一项立法从媒体来说很感兴趣，这就是《新闻法》，因为新闻工作人员需要知道允许他们做什么，什么事情是禁止的，不了解这些情况会产生一些麻烦，请介绍一下这方面的情况。"李鹏委员长回答说："我们将按照法定程序制定一部符合中国国情的《新闻法》。改革开放２０年来，在我们新闻界、舆论界发生了很大的变化。现在可以说开放度、自由度相当大，但是我们还要告诉新闻工作者，不要作一些不切实际、甚至是歪曲性的报道，这样做我们不赞成，因为它违背了新闻的职业道德，而且会误导人民。新闻自由的原则应该遵循，但是个人自由不能妨碍他人自由，这一原则也应该遵循。新闻自由要有利于国家的发展，有利于社会的稳定。"这说明，以保障新闻舆论监督权的运用、防止滥用新闻舆论监督权为主要目标的新闻立法，已列入国家最高立法机关的议事日程之中。对于文化立法特别是新闻出版立法，党中央、全国人大常委会非常重视。党的十三大政治报告提出要抓紧制定新闻出版法；第七、八、九届全国人大常委会都将新闻法、出版法列入立法规划；１９９３年１１月，中央宣传思想工作领导小组将新闻法、出版法列入《宣传思想文化工作法规制度建设近期规划》中；中宣部也将新闻法、出版法分别列入"九五"、"十五"立法规划建议。２００３年６月，中央宣传部通知各省、自治区、直辖市委宣传部，要求对文化立法情况进行调查，并对全国的文化立法提出意见和建议。中宣部调查后认为，目前我国《新闻法》、《出版法》出台条件尚不成熟，过早出台会影响我国新闻出版业的健康发展。建议先制定有关新闻管理的行政法规，或在相关法律中体现新闻法律规范的条款，也可在一些地方进行试点。为适应加入世贸组织的需要，应加强《出版法》立法调研，不断总结经验，积极借鉴国外的有益做法，适时地使现行《出版管理条例》通过法律程序，上升为《出版法》。

新闻行政法规与规章的建设，在这一时期也取得了许多成果。《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法通则》等一批法律的颁行，为新闻法制建设提供了法律依据和准绳。国务院、国家新闻出版署、广播电影电视部等国家机关和部门根据新闻事业的发展和新闻传播活动中出现的某些具体问题，颁布了一批有关的行政法规与规章。如中共中央和国务院１９８１年２月２０日联合发布的《关于处理非法刊物非法组织和有关问题的指示》，新闻出版署１９９０年１２月２５日发布的《报纸管理暂行规定》，国务院１９９７年１月２日发布的《出版管理条例》、１９９７年８月１１日发布的《广播电视管理条例》等，为及时解决新闻工作中出现的问题提供了法律上的依据。在《新闻法》一时还难以出台的情况下，这些法律法规在媒体工作中发挥了重要作用，不仅解决了一些亟待解决的问题，使我国目前的新闻事业和媒体活动基本上有法可依，而且客观上为《新闻法》的起草与制定作了有益的准备。

目前《新闻法》难以出台有这样一些原因：

我国新闻法涉及许多深层次的难点问题。目前，在对新闻法的性质、功能等关键问题上，行政管理部门、立法机关、专家学者各持己见，尚难形成共识。这些有争议的主要问题是：在我国现阶段如何界定和表述《宪法》中规定的公民享有新闻、出版自由，能否包括新闻不受法律之外的行政权力干预；舆论监督应该规定哪些实质内容，能否包括媒体可以批评任何违背宪法和法律的人和事；是否允许公民和法人参与创办新闻媒体和出版单位；新闻媒体和出版社要不要主管和主办单位；《新闻法》、《出版法》应是新闻出版自由法还是新闻出版管理法，等等。二是新闻媒体社会控制功能与表达功能的矛盾。世界上把表达自由作为大众传播法的核心问题。但是，我国大众传播媒体上的表达要服从社会控制的需要，舆论导向的功能是新闻媒体最重要的功能，而舆论的表达与舆论的导向不是一回事。三是权利的平等性和权力的等级性的矛盾，从法的角度说，新闻传播是一种权利，但是在我国的体制下又不能不在某种程度上"权力化"，新闻媒体都隶属于不同等级的党政机构，不同等级的新闻媒体及其记者的采访报道和舆论监督的权能是不等同的，例如就有党报不得批评同级党委的规定，而权利是普遍适用的，笼统规定采访权、报道权、批评权等将很难操作。四是法的刚性和意识形态的弹性的矛盾，文化领域必须区分姓社姓资，这是宪法规定了的，但是具体什么是社什么是资，又是很难划清的，资本主义思想是不能用法律来禁止的，但是我们又不能让资本主义思想在大众传播媒体上自由传播，在这个领域，难以实行法无禁止即自由。所以，文化领域的法律至今只有两部：著作权法和文物保护法。五是党和政府喉舌和人民喉舌的矛盾，我是说法律定位的矛盾。在政治学上这个问题早就解决了，党和政府代表人民的根本利益、长远利益、整体利益以及愿望、意志等等，这无疑完全正确。但是在法律上"官"和"民"并非"一体"，而是两种主体，会有利益冲突，所以要有行政诉讼，那么我国新闻媒介的法律地位是置于"官"的一边还是"民"的一边？依法治国，新闻也要走向法治。但是社会主义新闻事业的法治还没有成功的经验，所以需要研究探索，不能操之过急（魏永征、郭镇之．关于舆论监督与新闻法制问题的访谈．〔Ｊ〕．新闻记者．２０００，２：１５-１８）。

出台《新闻法》的理论难题--喉舌论与新闻自由的矛盾。我们新闻理论中最基础的理论是喉舌论。新闻媒体是党、国家和人民的喉舌，国家主管部门之外的其他任何个人或组织不能开办新闻业务。《新闻法》对这一根本问题不能回避。如果《新闻法》中对新闻媒体的兴办条件进行限制，就必须解决与《宪法》中关于言论自由、出版自由条文的匹配问题。如果对新闻媒体根本性质的理解不能找到新的角度，《新闻法》的出台就难以在短期内成为现实。

在《新闻法》中增加社会责任的分量。我们是社会主义国家，就要体现社会主义国家新闻法的特色。西方新闻界尚有社会责任之说，我们的新闻法可以把社会责任放到更加突出的地位，把危害社会、危害他人的新闻媒体排除在法律保护的范围之外，也应该是一种思路。

《新闻法》中对新闻自由应该进行一定的限制。西方各国在法律条文明确保护新闻自由的同时，同样有法律条文明确规定新闻自由必须在法律所允许的范围内。为此，西方各国都规定：新闻媒体不得以任何形式危害国家安全。西方的新闻学者都明确地说，绝对的新闻自由是不存在的。因此，中国的新闻法如何对新闻自由进行一定的限制，也是一个需要解决的问题。