宪法的权威与重修

顾海兵

宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。我国现行的宪法是２０年前由第５届全国人大第５次会议通过的。其后，于１９８８年４月、１９９３年３月分别通过了第ｌ条———第２条（对应宪法第８条与第１１条）、第３条———第１１条（对应宪法序言、７条、８条、１５条、１６条、１７条、４２条、９８条）的宪法修正案。显然，从总体上讲，我国现行的宪法在本质上仍是从属于计划经济体制的，与市场经济体制具有质的相异性。也可以说，这部宪法已远远落后于我国市场经济发展的现实，对其仅仅作小修小补、局部手术是根本不够的，惟有重修或重新制定才是其出路。如果不重修现行宪法，则其不可能起到根本大法之作用，也不会发挥出应有的权威作用。宪法的权威性来自其客观性，一个与现实脱节的宪法是不可能具有权威性的。

首先，作为根本法的宪法，其基本内容应该是国民的权利与义务、国家机构的权利与义务，其中国家机构的权利来自于国民的授权。然而，翻阅整部宪法１３８条，我们看到，有关国民的权利与义务仅有２４条（第３３条———第５６条），在总纲部分的３２条中，只有一条涉及国民的权利（第２条）。显然，相对于我们已经承认并加入的国际公约，如世界人权宣言、经济、社会和文化权利国际公约，公民权利与政治权利国际公约，我国宪法中有关公民权利的条目太少了，其权利内容也过于抽象、不具可操作性。比如，市场经济中非常重要的国民自由迁徙权，自由选择工作地和居住地的权利、公民财产神圣不可侵犯权、隐私权、免费初级教育权、信访回复权等在宪法中根本没有提及。

正像仲大军所讲，“中国封建社会遗留下来的一种小民大君思想至今仍在社会中残留，人民的地位始终没有被摆正，更重要的是，这种思想甚至渗透到立法和法律之中，使我们国家的宪法至今都存在着与现实相去甚远的感觉。我们不妨打开我国宪法的第一章总纲，看看国家在这里担负了多少社会功能。在这一章里，充眼所见几乎全是国家。宪法的确应规定国家的作用和职责范围，但在这一章里，国家的作用大到了无所不包的程度。其所体现的是一种典型的封建时代遗留下来的‘青天政治思想。国家真能管得过来这么多吗?芽实际上是不能的，建国后５０年的实践已经证明，国家不能当救世主。”

此外，宪法中的一些条款已明显不符合现实状况与未来发展，不能体现与时俱进的要求。比如总纲第６条内容为：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。第７条：国有经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”显然，我国经济制度的基础已经是生产资料的多样化所有制，考虑到国有单位劳动力的不断减少，集体单位的改制民营，大量的非正规经济，越是发达地区民营化比重越高，农村土地的长期承包权形成事实上的家庭所有权，外资经济与民营经济的高速增长态势，我国经济制度的基础已经由公有转变为公有与民有共同构成，并且民有（包括外资）比重越来越超过国有，国有经济越来越由国民经济中的主导力量转变为重要力量。事实上，在宪法中也没有必要规定所有制的构成。不管何种所有制，关键看是否解放与发展社会生产力，是否有利于国强民富。当然，前提是公民与劳动力拥有平等的权利。

顺便需要提及的是，在美国宪法中，其总计７条２１款与２７条修正案中，直接规定公民权利的有１５条。这里无意崇洋，只是想有助于我们深入地思考。其次，一些依据宪法所制定的专门法律实际上违反了宪法精神，损害了宪法的权威。比如，城乡二元结构，即市民与农民国民待遇的巨大反差。作为最高权力机构的人民代表大会之选举法，公开地限制了农民的选举权与被选举权，使人大代表构成中拥有农民身份的可能不足１０％。据了解（《光明日报》１９９８年３月１日），九届全国人大代表３９７９人中，工人农民仅占１８．８９％（５６３人），知识分子占２１．０７％，干部占３３．１６％，民主党派及无党派人士占１５．４４％，人民解放军占８．９９％，香港代表占１．２１％，归国华侨占１．２４％。这样的代表构成是源于１９９５年第３次修正后的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，依据该法第１６条，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”也就是说九届全国人大代表依公安部口径，农村每８８万人选１个代表，城市每２２万人选１个代表。如以农村９亿人口计算，理论上可选代表１０００余人，即使如此，也仅占代表总数的１／３，与农村人口占全国人口７０％相比不足一半。而依据以上数据，实际农民代表仅占全国人大代表１０％左右，其与人口所占比例已不成任何比例。如果再考虑到这些农民代表中必有相当一部分村长、书记，则其代表性可能就只有５％左右了?选如果再考虑到农民代表参政议政的时间与力度，则可能连５％也达不到了。

再次，我国的国民待遇不平等，除了表现为城乡二元结构，还更为严重地表现为官民二元结构，即官权与民权的不平等，特别是警权与民权严重不平等，其主要原因是一些法规，特别是１９９４年通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》赋予了公安机关太多的权力而几乎没有什么义务，给予了公民及有错（嫌疑）公民太多的义务，而几乎没有什么权利。可以说，国民对警察特别是治安警察的满意程度已低于６０％。以郑州为例，警方聘请５００名大学生发放９万份行风问卷调查，从收回的３万份看，群众对派出所（主业是管治安）的满意率不足６０％，如果考虑到警方作的调查，则实际满意率还会更低一些（郑州警方请群众打分，《报刊文摘》２００２．５．１９），甚至就连大连市，百姓报警上访也极其难（傅兴宇，百姓告状为何难，《文摘报》２００２．１．１０）。笔者去年曾亲眼目睹警察对一起因殴斗而倒于血泊中的男子的处置过程，其冷漠麻木、其动作之慢、其趾高气扬真令我十分心寒：这还是人民的警察吗？这还是首都的警察吗？君不见公安机关为抓嫖生财把外出散步的夫妻、同宿的恋人当作卖淫嫖娼者抓走，把处女当作妓女抓，宁可错抓一千也不漏抓一个；君不见收容已成为创收的手段，没有暂住证就抓人，缴款就放人（凌广志等文，“收容”竟演变成以权谋私的手段，《半月谈》２００２年９期）；君不见首都的警察酒后开车还恶语伤人并欲对民施以拳脚（王蔷，同是警察两种态度，《北京晚报》２００１．７．２）。

从表面上看，这是警察的素质低，或曰少数警察违规。但实际上这是源于制度，源于与宪法并不一致的治安管理处罚条例。请看该条例的第６条：对违反治安管理行为的处罚分为下列三种：（一）警告。（二）罚款：一元以上，二百元以下。本条例第三十条、第三十一条、第三十二条另有规定的，依照规定。（三）拘留：１日以上，１５日以下。而第３１条则规定卖淫嫖娼或介绍卖淫者依规定可处拘留或半年以上２年以下的收容教养，可处５千元以下罚款；第３２条规定种植毒品者及吸食毒品者可处拘留，可处３千元以下罚款；第３３条规定赌博者可处拘留，可处３千元以下罚款。其余涉及违反治安的处罚第１９条至第２９条中，条条都有罚款，大多是２百元以下，少数是５０元———１００元，仅有第２９条涉及骑车人行人违反交通规定的是罚款５元。显然，在这样的处罚机制下，当然是集中力量干大利、暴利的事，要抓嫖生财、抓赌生财，至于５元钱的罚款就不值得收了，其他利小或无利的治安管理则轻抓小抓。这样的以钱为中心的处罚机制实际上也鼓励了有钱的人可以多违规，花钱可以消灾，同时又会把钱少的公民逼入绝境。为什么不能采取以提供无偿公益劳动作为处罚手段呢？再者，治安拘留可以长达１５天这是否是对公民自由权利的剥夺呢？为什么不能将警告分为初次警告、再次警告、严重警告呢？如果要罚款，为什么不区分各种情况（是否初犯、非法所得多少）分别规定不同的罚款呢？如此高额的罚款，都由公安机关自己决定、自我授权、自己执行，没有纳入到司法审查范围，没有制约，我们的国民还可能有平等的权利吗？为什么我们不能把有限的警力更多地用在抓捕在逃犯与惩治流氓地痞身上呢？

中国的发展需要改革，必须改革。中国的改革，中国的市场化改革，由于几千年的封建等级制度及其惯性，由于近代１００多年受尽列强凌辱，由于建国后４０年的计划经济，其任务的完成是极其艰难的。中国的改革，速成论与激进论是不合适的。

当然，中国的改革也必须尽可能地争取加快速度，时间是紧迫的，挑战愈益严峻，加入ＷＴＯ后更是如此。那么改革从哪里做起呢？首先应确立宪法的权威，而确立宪法的权威实际上就是确立国民的权威，就是民有、民治、民权、民享。为要确立宪法的权威，笔者的两条建议是：

一是在全国大中小学生中全面普及宪法知识，将现行的政治课，从小学５年级起直到大学一年级，每年开设宪法课，使每一个人都能熟背宪法，每年可举行宪法知识大赛，也许５年之后一定会大有成效；

二是从现在起立即着手修宪，使宪法适应市场经济体制要求，不如此宪法无生命力。同时，要清除所有与宪法相违背的法规条文。比如近日笔者看到国土资源部２００２年５月９日颁发的一个部门规章（《国土资源信访规定》，《中国国土资源报》２００２年５月２２日）中竟然规定（第１４条）：信访人提出国土资源信访事项，应当向县级国土资源管理部门提出，不得越级提出。面对这样的规章，作为国民的我，又一次感到自由权利的被践踏，宪法的被践踏，官权对民权的侵害！这样的规章在今日得以颁布，说明中国的国民不平等待遇将长时间存在，法制之路将是漫长的。笔者不禁要问：这样的规则是如何出台的？它经过了听取公民意见、专家意见这一程序吗？笔者以为，修宪的时机已经成熟，时不我待！