财政政策在西部大开发中的运用

杨真祝

实施西部大开发，是党中央面向新世纪，旨在全面推进我国现代化建设所作出的重大决策。西部大开发是一个社会、经济和文化全面发展的持久性的系统工程，适时适度地运用财政政策，对于优化资源配置、调节收入分配、促进国民经济稳定增长，顺利实施西部大开发战略将具有十分重要的现实和深远意义。

一、财政政策在西部大开发中的作用

财政政策是政府根据对宏观经济形势的分析、判断和把握，为实现预期的经济、社会发展目标而制定的指导财政工作的基本方针、准则和措施。通常财政政策是通过税收、预算、公共支出、转移支付等手段，适时运用不同的政策工具实现政府的目标和职能。党中央实施西部大开发战略，就是要加快西部地区的发展，逐步缩小东西部地区的发展差距，全面推进我国现代化建设进程。财政政策在西部大开发中的作用，主要是围绕国家西部大开发的总体战略实现，主要体现在：

（一）有利于加强和改善国家宏观调控功能，为促进社会主义市场经济的健康有效运行创造必要条件。在逐步完善的市场经济环境中实施西部的大开发，我们没有现成的经验可资借鉴，需要遵循社会主义市场经济运行规律，更离不开国家强有力的宏观调控。而财政政策恰恰是市场经济条件下国家赖以进行宏观经济调控的重要政策主柱。适当运用好财政政策，有利于保证整个西部开发过程中经济社会的健康发展和正常运行。

（二）为经济社会持续稳定，提供必要的财力保证作用。恰当地运用好财政政策，可以保持财政收支增长与经济社会发展之间的相互协调、相互适应；通过诸多财政政策手段的运用，通过财税改革，通过改善财政收支结构，可以实现产业结构的良性调整，可以促进公平与效率的实现，可以促进区域经济的协调发展，有利于保持西部地区经济的持续稳定增长、社会的持续稳定与进步。

（三）对各种市场主体的经济行为和国民经济发展的引导作用。一是配合国家和西部地区国民经济总体政策和各部门各行业政策，提出明确的调节目标；二是通过利益机制的杠杆功能，引导社会各种资源的合理和优化配置。

（四）对社会经济运行的调节和制衡作用。通过运用各种财政政策工具，如支出政策、税收政策、预算政策、补助政策，从全方位、多角度，动态地、适度地协调各种市场主体和社会群体的物质利益，对人们的经济行为和宏观经济运行进行制约和促进，实现各种利益主体之间的相互配合、相互补充的优化配置，以发挥政策的整体效应。

二、财政政策运用应协调的几个关系

现代社会是一个开放的社会，在开放社会中实施西部大开发应当十分注重环境尤其是关系的协调问题。同样，要想财政政策在西部开发中发挥其应有的作用，还必须协调好下列与之相关联的几个问题。

（一）与政府职能转变的关系。财政政策是政府目标的具体表现，充分发挥财政政策在西部开发中的作用，政府职能的定位至关重要。由于各种原因，长期以来，西部地区经济基础薄弱，产业结构失衡，政权运转和保障能力脆弱，社会各项事业发展落后，需要与可能的矛盾性十分突出。在这种背景下实施西部大开发，必须切实转变政府的职能。政府的根本任务，就是满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。财政政策是政府职能的直接体现，是政府工作目标的实施工具，必须及时适应政府职能转变，及时调整、完善和运用好各种政策。同时，还可以通过财政政策的适当运用，促使政府职能按照市场经济的要求及时转变。

（二）与产业政策的关系。产业政策是政府根据经济中、长期发展需要而制定的政策，明确规定了哪些产业应该优先发展和处于重要地位。财政政策则是属于为实现产业政策目标而制定的配套性的宏观和微观的倾斜性政策，其倾斜对象、幅度、作用期限，均与产业政策保持一致。从中央支持西部开发的情况看，主要是增加农业、能源、交通、通讯等基础产业和基础设施的投入。作为财政政策，就要为这些产业提供配套性的倾斜政策。产业政策是目的，财政政策是达到这一目的的重要手段。

（三）与市场经济的关系。西部开发是在社会主义市场经济逐步完善的环境中进行，有别于东部沿海地区经济开发的初期，因此，为西部开发所制定的财政政策，必须遵循市场经济运行的规律。一是财政政策的制定要兼顾公平与效率，既要最大限度地讲求效率，又不能牺牲公平盲目追求效率；二是依法治税、依法理财，在完善各种税收政策的基础上，实行税收优惠与统一税法并重；三是着力推进财政改革，逐步构建公共财政的基本框架。

三、因地制宜地实施具体的财政政策

（一）促进经济稳定与增长的财政政策

经济稳定与经济增长是经常需要协调的两个财政政策目标。西部开发，既要促进经济稳定，又要力争经济的增长。根据西部地区的经济发展现状，西部开发在经济稳定与增长方面的财政政策应重点作如下选择。

1.增加基础设施投入。基础设施建设是经济稳定与增长的前提。实行“公共财政”后，一方面中央财政要增加对西部地区基础设施的投入，另一方面地方财政要通过财政贴息等手段，引导和鼓励全社会资金参与建设，同时给予西部地区发行一定规模的地方债券，以增加地方财政对基础设施建设的投入。

2.继续增加对农业的投入。财政对农业的投入，一是增加对农业基础设施的投入；二是增加促使农业逐步向集约化、规模化转变的投入；三是扶持农业生产结构调整方面的投入。

3.促进产业结构的尽快提升。一是在继续深化科学技术管理体制改革、创新的基础上，努力增加高科技的研究经费；二是通过建立“技术创新基金”、“高科技风险投资基金”，支持产研学结合，鼓励用现代技术、高新技术嫁接、改造传统产业，推进企业的技术研究开发与创新；三是建立和完善“中小企业贷款担保基金”，通过财政的贴息等手段，支持中小企业尽快从接受我国东部乃至国外产业转移中提升产业。

4.税收优惠政策。在西部开发初始阶段，通过财政贴息等手段，对既有市场潜在需求、又有经济优势的资源开发，对东部地区在交通能源等基础设施方面的直接投资，对符合国家产业政策的外商独资、合资合作等实行一定的税收优惠政策。

5.鼓励尽快发展第三产业。通过财政资金的引导，鼓励全社会资金参与西部地区第三产业的开发，逐步使信息业、服务业、交通运输业、金融业、旅游业成为西部地区经济发展、财政收入增长的“亮点”。

6.实行可持续发展的政策。通过增加财政支出、贴息、补助、转移支付等手段和税收杠杆机制，大力支持退耕还林、生态农业产业化、环保与资源的综合利用、大江大河治理等生态环境保护事业和产业，努力实现人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展。

（二）深化财政改革，增加财政积累的财政政策

雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。西部开发是在西部地区经济基础薄弱、资金短缺、人才缺乏、各方面条件都很差的情况下实施的伟大工程，深化财政改革，增加财政积累，增强财政宏观调控能力是一个重要而又非常现实的举措。

1.完善现行税制与强化税收征管并重。在公平税赋的基础上，做到依法治税，应收尽收，努力增加税收收入。西部地区首先要提高财政收入占GDP的比重，力争每年提高0.5～1个百分点。

2.加快费改税步伐。有步骤地推进交通车辆、农村以及社会保障等方面的税费改革，将分散在各方面的政府财政性资金，通过税收方式尽快纳入预算。

3.适当调整现行财政体制。一是中央实行西部地区、民族地区单独的财政体制，对西部省市和民族自治区在税收优惠、税收返还基数核定、税收增量返还系数确定等给予优惠，按照《民族区域自治法》的精神落实核拨民族地区民族机动费，恢复对民族自治地区固定补助的递增照顾。二是西部各省区也要相应调整现行财政体制，把更多的财力留给困难重重的县、乡两级政府。

4.给予西部地区政府一定的税收立法权。在当今世界上，随着城市化的发展和地方政府承担社会服务项目的逐步增多，财政支出急剧增加。因此，赋予地方政府一定的地方税收立法权，就成了绝大多数国家的一种通例。在中国，特别是西部地区，这种必要性就更加明显。

5.深化财政支出改革。要按照公共财政的基本原理，逐步界清财政的供应范围，凡属政府职能的事权，财政应尽力予以保证；凡属市场主体的事权，财政要坚决退出。要推行和深化部门预算改革，提高财政支出的科学性、透明度。要不断研究、摸索经验，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础，收入缴纳和支出拨付程序规范化的现代国库管理制度。既要严格按照“公共财政”的原则安排和使用财政资金，又要根据西部不发达地区的特殊情况，不失时机地支持经济发展，加强财源建设。要切实加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

（三）调节地区间平衡的财政政策

西部地区与东部沿海地区，不仅是地理概念上的差别，西部地区的经济基础，人才资源，科技水平，文化、广播、教育、卫生等公共服务水平，人均国内生产总值，人均工资水平等远远落后于东部沿海地区。西部有些县市，特别是少数民族自治地方财政目前尚不能有效地保吃饭和保党政机构正常运转，这对于保持社会稳定、维护安定团结、促进改革开放、加快经济建设和社会各项事业的发展等都造成了很大的影响。因此，实施调节地区间平衡的财政政策迫在眉睫。

1.加大转移支付力度。一是以法律的形式规定全国转移支付总额和增长的比例。即按照每年全国上划中央“两税”增量的一定比例确定全国每年转移支付总额，并按照一定比例增长。二是实施西部地区和民族地区专项转移支付制度。三是中央财政的其他专项补助也要向西部地区倾斜。

2.中央财政应设立“西部地区基础教育专项基金”，用于支持和帮助西部地区发展基础教育事业。

3.继续完善财政扶贫政策。通过财政拨款、贴息和税收优惠等，加大对扶贫的投入。

4.有计划、分步骤地提高西部地区党政机关和事业单位干部职工工资和福利待遇，所需资金全部由中央财政负担，这样既可以使西部地区干部群众安心工作，也可以吸引发达地区的人才流入西部地区，有利于西部边疆地区的建设、稳定和发展。

5.在分税制改革完成后，特别是在中央财政转移支付尚不够规范的情况下，国债政策应考虑有选择、有重点、有条件地允许西部地区省级政府，发行一定数额的地方债券，以利增强其筹资和公共保障能力。

（四）推进和完善社会保障建设的财政政策

社会保障是经济发展和社会进步的标志。西部地区生产力水平低下和资金缺乏的现状，客观上要求统筹合理使用有限资源，适应市场经济运行中劳动力开发、配置和保障的规律，建立全新的社会保障体系，以增强政府宏观调控能力，有效地解决现代化社会必然面临的重大社会保障问题，同时，合理地调节和保证社会收入的公平，保证改革开放的顺利进行。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要逐步建立适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系。这一决定，为财政政策的制订指明了方向。

1.支持建立统一、规范的社会保障制度体系。逐步将目前的“三条线保障”转化为失业保险和城市居民最低生活保障“两条线保障”。对职工养老基金实行金额缴拨和社会化发放。

2.建立稳定、可靠、多渠道的社会保障筹资体系。要在调整财政支出结构，增加社会保障的基础上，采取多种形式，规范社会保障资金筹借方式，健全社会保障基金筹资主渠道。

3.建立健全事权清晰、责任明确的社会保障管理体系。在社会保障体系的建设中，地方政府的职责主要是组织实施社会保障制度和政策，足额筹措社保资金，强化社保支出的监督和管理，在地方财政预算中安排社会保障基金补助和城市居民最低生活保障资金。

4.加强各项社会保障基金管理，充分发挥社会保障基金的使用效益。

5.积极创造条件，尽快开征社会保障税，使社会保障基金的征收管理，纳入规范化、法制化轨道。

（作者单位：广西壮族自治区财政厅）