透视国外的审批制

蒲宇飞（北京）

编者按：

随着中国的市场化进程向深度发展，要求对审批制、"图章经济"做进一步改革的呼声也越来越高。北京大学的张维迎教授甚至不无偏激地指出，要像戒毒一样戒除审批制。那么，国外的审批制度究竟如何？对我们有何启示？国务院体改办国际司的蒲宇飞先生在本文中做了较为详细的介绍。

世界各国政府或多或少都拥有一些审批权力。由于审批权力容易孳生腐败，所以实行市场经济国家的政府在行使审批权时对以下几个问题比较注意。

明确审批机构的权责

首先，要建立审批权力制衡机制，避免权力的过度集中。

权力过度集中，会使心怀不轨者的目标更集中更单一，而且，审批机构由于受到人员数量、知识结构的限制，审批的随意性也会随之增大，这会使审批者和申请人之间的博弈更加隐秘和更不遵守规则。为此，一些国家往往把同一个审批项目分解为若干个环节，由不同部门分别对与各自相关的环节提出具体意见和建议。例如，新加坡政府对于土地征用和割让的审批环节包括：土地局负责审批申请用地者的申请报告，但是要征求规划局的意见，并请财政部估价师对土地进行估价，再报请律政部长审核价格、面积、用途和地权种类，最后还要呈报总统批准。

其次，要避免各审批部门之间由于权责界限模糊导致相互推委、相互扯皮。

以美国为例，美国的一些重要审批项目往往要经过政府有关部门、总统和国会等环节。但是很多决策又能够在较短的时间内形成，而且其科学性一般也比较强，这里有两个重要因素：一是各自的职责非常分明，既能相互配合也能相互制衡。二是对于审批期限一般都有严格的规定。例如，美国有一项被称为总统贸易协定的"快速道",即"快速审批"贸易法案，一旦总统通过谈判签订了贸易协定并把这些协定提交国会批准时，要求国会必须在60天"立法期"内进行表决。

再以澳大利亚的投资项目审批为例，澳政府一般比较注意以下几个环节：首先，中央与地方政府之间的审批权限十分清楚，中央政府仅限于国防等基础性、公益性项目的审批，地方政府在其它投资方面有比较大的决策权。其次，投资项目审批权限不按投资规模大小划分，而是按投资项目的作用范围来确定。再次，各部门均依照自己的审批权限对项目提出意见，不能拖延。最后，投资项目一经批准马上就可以开工。

最后，减少审批环节，简化审批手续，限制审批权力。

这里有三个典型例子。

一是英国和意大利政府在与私人企业之间的信息沟通、投融资活动方面大多数是通过中介机构完成的（包括各种商会、咨询公司、信托投资公司等），这从制度上减少了政府部门项目审批人员直接受贿的机会。政府在工程管理方面，为了减少财政负担和提高经营效益，普遍实行业主责任制，一般不直接参与融资与管理。

二是澳大利亚、新加坡政府都有一定数量的审批项目，但是审批手续普遍较少，而且对不同项目的审批内容和审批重点都有所不同。例如，对私人投资项目，政府部门主要审查其对环境的影响，其他方面一般不予审查；对政府投资项目，除环境因素外还要审批资金来源、构成、总额及效益等。对于重大项目，手续也相当简单，重点是可研报告而不是项目建议书。

三是印度。20世纪80年代以前，印度实行的是"政治民主＋计划经济"的发展模式，政府的审批权力很大而且很滥。其中，仅发放各种许可证一项就导致了无穷多的腐败现象，而且这种腐败现象居然严重到政府官员公开轮流上班、轮流审批、轮流索贿。近年来，印度政府采取的一项重要反腐举措就是拿许可证制度开刀，大幅度缩小政府机构的审批权力。实施这一举措的结果是，大量高新技术企业可以自由进入竞争性市场，自由制定发展战略和人才政策、薪酬政策，从而促进了印度高科技产业的迅猛发展，带动了整个经济结构的调整。

保证申请者得到公开的信息、公平的机会和公正的待遇

这里以新加坡的公共工程项目审批为例。为保证申请者得到公开的信息和公平的机会，新加坡政府规定，凡是价值在3万新元以上的服务或工程项目都要公开招标；1000万新元以上的工程项目还要根据WTO"政府采购协议"的规定实行国际招标。对于议标和直接谈判则采取限制态度。不但严格限制在几种特定的情形下（如紧急情况、自然灾害、只有单一的供应来源、两次招标后仍不能授予合同等）议标和直接谈判，而且还规定，遇到这些情况，需由新加坡公共工程局向项目议标和直接谈判单位的最高公务员申请，获得批准后才可以议标。为使申请者获得公正的待遇，新加坡政府还规定：对所有承担政府工程的承包商实行有条件的注册登记制度，不注册的承包商不能参加政府项目的投标，获得资格的承包商也必须每3年重新注册一次；制定"建筑质量评估体系"，为工程质量提供衡量标准，并依此进行奖惩；建立查禁制度，设立专门的财政部查禁委员会，对终止合同、偷工减料等行为进行检查，清除背后的腐败行为。

再以澳大利亚为例，该国的昆士兰州规定，非经招标而直接授予某私人部门承担基础设施的特许权时，须经内阁批准。

加强对有关审批各环节的监督和检查

这里以澳大利亚的招投标过程为例。政府为了保证招投标的公平、公正、公开，在招标过程中采取的措施包括：聘请审计人员审查程序是否公平；国家审计署对联邦各部的竞标情况及合同授予情况均进行工作审计；独立反腐败委员会更是直接监督和揭露公共工程中的腐败行为。□