中国城市化道路的选择和障碍

王远征

1950年以来，城市在中国政府的政策中的地位经历了不同阶段，城市化自90年代中后期逐渐成为理论界探讨的热点，也成为各级政府施政的一个主要方向。但直至目前，中国的理论界在这一问题上仍没有取得起码的共识，而有关城市化方面的政策效果也是差强人意。许多现存的制度严重阻碍了中国城市化的进程，从而使得这一问题实际上仍然只能停留在争论的阶段。

一、改革以来推进城市化的阶段性特征

改革前之所以在排斥市场机制的同时阻抑城市生长，有其理论支持。当时认为“非生产性劳动”是多余，“吃闲饭”的城市居民是社会负担，“追求物质享受”的都市生活是堕落。城市只被作为政治中心和工业基地来发展，优遇城市的观念则潜移默化地影响着决策：先是为了缓解城市福利与政府财力的矛盾，用户籍管理手段将城乡差别制度化，后来又长期挖农业补工业，压消费保积累，最后造成系统性紊乱；经济陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循环。农业劳力被困在有限的土地上，致使产业结构失衡不断加剧。我国人口增长速度与城乡分割也有直接关系，积淀在农村的人口基数形成越来越重的历史负荷，城乡间的生育剪刀差至今仍然在扩大。1958到1978年，虽然城镇人口比重从15.4％升到17.9％，但政策基调是阻止农民进城。背离客观规律的代价巨大，可惜深入反思仍付阙如。

1980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市” 的方针，我国进入推进城市化的阶段。此后出现“建制城市化”或称“表面加速”的特征，即城市数量增长很快，但非农业人口比重仅有缓慢上升。1983年起，实行市领导县体制和整县改市政策；城市数从1978年的193个增至1991年的479个；城市人口比重升至26.4％，但非农业人口比重仅为18.5％。城市对自发前来经商和务工的农民从禁阻到开放再到经济性接纳，用了约10年。这期间有利于劳动力流动的条件，一是搞活流通等政策打开了城市农贸市场；二是企业改革的政策打开了国有企业使用农民工的市场；三是多种所有制并存政策同时扩展了商品和生产要素市场。但是，农民迁居城市的闸门仍然紧闭，大中小城市都习惯于对农民“呼之使来，挥之使去”，直到1988年底，还有过一次全国性的“清退城市农民工”措施。

80年代，乡镇企业的崛起一方面吸纳了约1亿农村劳力，一方面增强了政府选择小城镇道路的信心。1984－1988年，乡镇企业平均每年转移农村劳力高达1 084万人。尽管91％的企业分布在自然村，但为乡镇建设提供了财源和理由。1984年，国家降低设镇标准并放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快 。建制镇1983年底为2 968个，1991年突破1万个。乡改镇和县改市为推进城市化提供部分条件，但它们本身不是人口城市化的实质进程。

90年代大体延续了上10年的城镇化政策。1990年4月1日开始实施的《城市规划法》中，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。根据《城市规划法》，我国大城市、中等城市、小城市，分别指市区和近郊区非农业人口50万人以上、20万人以上、不满20万人；建制镇也界定为城市（因而“城市化”和“城镇化”可以视为同义词）。目前通用的概念是把建制镇称为小城镇。在统计中把城市行政辖区人口（不含市辖县）都计入城镇人口，这个口径显然与《城市规划法》的定义不同，有相当程度的放大。但是如果只统计非农业户籍人口，又压缩了城市实际人口数字，误差同样比较大。第五次人口普查后可能使用新的统计口径。户籍管理的改革也正在加快。

90年代的城市化进程有几个交叠的阶段性特征。一个是县改市在1992－1994年形成高峰，至1997年停止，城市数量型增长完成了一个周期。建制镇的数量也在1999年越过峰值出现回调趋势。1990－1996年底，城市数由467个增至666个，城市人口比重升至29％。到1999年底城市数稳定在668个，城市人口比重为30.9％。这里面包含了大规模县改市、县改区带入的农业人口。尽管如此，改革以来第二个10年比第一个10年的整体增速低了3个百分点。如果比较非农业人口比重，城市化率1999年低于1990年。“我国城市化进程显著加快”的判断似嫌轻率，极易误导决策。

第二个特征是小城镇发展成效低于预期。1995年建设部负责人说，到2000年小城镇将发展到6万多个。理论界还有种说法：“八十年代农民进企业，九十年代农民进城”。但是农民进镇进城的潮流没有出现。一是小城镇的成长性不强。到1996年末，全国农村建制镇平均人口仅4 520人，平均非农业人口2 072人。二是小城镇的经济动力不足，缺乏吸纳容量，即使放开户口管制看来也难以收到预期效果。三是小城镇的服务功能弱，基础设施建设和社会保障滞后，第三产业比重普遍上不去。由于小城镇战略没有取得预期效果，90年代出现涌向城市的“民工潮”，高峰时进城谋生的农民达8 000万人。这种暂居形式的迁移顺应了城市保护主义体制，也是改革开放后城乡间搏弈的一种相互妥协。

第三个特征是农民工为城市经济增添了动力，但城市政府对进城农民的歧视性规制近几年在强化。90年代，城市经济的优势突显。1998年城市GDP占全国的74.1％，城市人均GDP是全国的2.4倍。1996－1998年GDP超过200亿元的城市数分别是34个、40个、46个。盖洛普公司一项调查表明，1994－1997年，我国(城镇)家庭年收入的中位值从4 380元增至8 000元，大城市的中位值是全国平均值的2－2.6倍。广州、上海、北京城镇家庭年收入的中位值分别为21 600元、20 000元和16 000元。应该提及，农民工对城市经济贡献极大。以佛山陶瓷集团为例，1985年以前每3年产值增一亿元，到1990年每年增加一个亿，1991－1993每年增加3个亿，产值翻番主要靠新上流水线，而上万名一线工人几乎全是农民工。上海、北京等大城市，仅建筑企业雇用的农民工均在60万人以上。在北京，使用外来农民工的工资成本是国有企业职工的50％左右。

整个1990年代，经济从过热到软着陆再到增速逐年下滑，虽然GDP的波动相对平缓，但是宏观调整的代价和微观环境压力主要都由农民承受。城市政府部门加强就业管理、社会治安综合治理、进行市容环境整治时，都把进城农民作为主要对象。例如，河南省郑州市1999年规定40个职业禁止、26个职业限制使用外来工。北京市2000年宣布限制外地人谋职的行业从5个增到8个，职业（工种）从34个增至103个。由于受到排斥，进城谋生的农民总数从90年代中期的8000万人降到90年代末的5000万人左右。另一方面，乡镇企业的发展受到市场、资源和环保的约束，90年代吸纳的农业剩余劳力远远低于预期。原预计乡镇企业吸纳农村劳动力数量在1993年112亿基础上到2000年前再增加转移5000万；实际上到1999年底全国乡镇企业职工12 704万人，占农村劳动力的27.1％，较上年仅提高0.1个百分点。而农村富余劳力和新增劳力仍在上升中，严峻局面下亟需寻找新的出路。

第四个特征是近年在地方政府层面兴起推进城市化的高潮，而且不局限在一种模式上。一是把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。例如湖南省1997年已提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20％增至28％ 。河北省拟将城镇人口比重从目前的29.5％提高到2005年的37％和2010年的43％，江苏省计划从1999年的34.3％提高到2005年的45％，湖北省2005年的指标是38％，广东省计划2010年达到50％，等等。

二是从本地条件出发采取多种推进方式。例如山西省提出“建好一个现代化大城市，搞好5个城市群，发展100个小城镇”的具体推进方式。广东省将广州市区范围由1443.9平方公里增加到3718.8平方公里，城区面积由50平方公里增加到300平方公里。河北省邢台市已出台以“婴儿随父随母自愿，分居夫妇相聚不难，老人投靠子女可办，投资置业买房准迁，农民进城条件从简，引进人才政策从宽”为要点的户籍改革条例。山东、甘肃等省近期也制定出户籍改革细则。浙江省在公共建设和服务领域探索适应市场经济的新机制和多元投资体制，“以土地为资本，用资本引资金”，等等。

三是以县域为主的小城镇规划建设明显升温。特别是2000年6月中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》之后，为了贯彻中央精神，有关部委在总结试点经验的基础上加强了政策指导，并对一些改革探索予以肯定。目前各地的主要举措包括撤并乡镇和村庄，提高集聚程度，以求获得精简机构，减少重复建设，节约非农用地的效果。还包括抓紧编制县域城镇体系和城镇建设规划，集中发展一个到几个中心镇，建立工业园区以提高集聚程度。也包括深化户籍制度、土地管理制度和城镇管理体制改革。政府的新措施能不能催化市场力量，全面加快小城镇发展，还有待进一步观察。

综观近20年来的城市化进程，虽然有了推进城镇化的基本取向，但是政策观念没有脱出旧体制窠臼，仍然寄希望于“就地消化”农民，没有去争取实现以契约取代身份的转折，城乡两僵的局面仍在延续。从改革前的农村补城市，到今天的农民养市民，社会变迁的主流仍旧是农民顺应城市，而不是城市接纳农民。现在已能看清，城市化滞后不仅是我国近期经济增长和结构调整的瓶颈制约，并且是在人口、资源、环境方面加重潜在危机的关键因素。当前经济运行中的市场需求不足难题，也是因城市化滞后所付出的代价之一。如何缓解全局压力，加快城市化真实进程，目前在理论和改革思路上分歧颇大。可寄予希望的是由市场内生的推动力量逐渐增强并影响政策面。

2000年10月，在中共中央关于“十五”计划的《建议》中，把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一。文件中提出要不失时机地实施城镇化战略，同时指出要走大中小城市和小城镇协调发展的道路。这一政策精神在进入21世纪时成为改革与发展的新平台。

二、推进城镇化的几种观点和思路

城市化加速是20世纪的许多奇迹之一。1900年，世界城市人口比重是13.6％，一些专家推断目前城市居民已超过55％。英国考文垂大学地理系主任戴维·克拉克说：“世界上一半人口进入城市用了8000年，现在的预言是，再过不到80年，剩余的人也将完成这个过程。”

二战后一些工业国家和许多发展中国家的城市化超常规发展，巴西、墨西哥、阿根廷、韩国、伊朗、土耳其等国目前已经接近发达国家的城市化水平。对这种自然城市化现象外部褒贬不一。例如，1994年5月美国《新闻周刊》以《糟糕透顶的工厂》来形容亚洲的大都市，并且认为城市疾病肆虐，空气和水源污染，交通堵塞等灾难“今后只会进一步恶化”。然而在1996年6月《新闻周刊》又以《超大城市》为题，作出相反的乐观估计：“事实正在证明，这类超大都市的生活质量比曾经预测的好”；“从环保角度说，聚集大量人口也许更易奏效”；“现在有了一种认识，即密集型居住模式比无休止的散乱扩展好”。1998年5月美国《商业周刊》载有《大城市更加光辉》的文章，指出城市正在变得更有价值，“当城市成功的时候，整个国家也会成功。”近年对大城市的积极评价增多，这和服务经济、信息经济以大城市为载体迅速成长有很大关系。

在我国，主张走小城镇道路的观点出现较早，至今占主导地位，它很大程度上以国情为理由：其一是现有城市数量无法承受农民进城的冲击；其二是城市本身的就业压力已经很大，不可能再吸纳农民；其三是每增加一个市民至少需一万元投入，现有基础设施和政府财力都难以负担。此外，在横向对比中提出“城市病”因素，认为在发展中国家一味发展大城市是一条失败的城镇化道路，导致城市贫民窟蔓延，城市环境恶化，不仅降低经济发展速度，还危及社会稳定。这是我国必须引以为诫的城镇化方式。“大家公认，我国提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在农村发展小城镇。”论者还提出小城镇在联接城乡，带动农村经济社会发展方面有优势。持此观点的建议是，“如果按5万个小城镇计算，只要每个城镇吸纳2000农民进城，就可解决1亿劳力转移问题，如果单靠大城市安置，每个城市需吸纳150万人，显然难以办到。”相似的建议还有：使300多小城市平均上升10万人，2000个县城平均扩大5万人，5000个镇中选2000个好的造小规模农民城，可以吸引2亿剩余劳力。后来又有建议提出“一县建一市战略”。

第二种观点主张重点发展中型城市。其理由是小城镇道路使农村城市界限模糊，是不正常的城市化政策逼出的病态。经济发达的江浙一带“村村像城市，城城像农村”，有些小康村今天看是政绩，明天将成为发展成本。农民反复建房，浪费大量土地和财力。而且小城镇集聚效应极差，绝大多数人口20万以下的县城规模不经济也十分明显：服务业达不到分工起始条件，工业形不成产业链和行业群；基础建设和环境保护的投资效益过低。主张“以中为重”的建议者中，有人提出重点把30万－70万人口的城市发展成50万－100万人口以上的城市，由此形成稳定的生产力，减轻大城市流动人口压力。也有同样主张把中等城市界定在20万－50万人规模。还有人提出走“集中式”城市化道路，扩建一批百万人口城市，逐步建设上千座新的中等城市。

第三种是主张发展大城市的观点，认为我国首先应当在“发展病”或“停滞病”上作比较权衡，并指出不少人对城市化经验带来的繁荣缺乏了解和认识。还有论点认为城市规模由经济规模和产业结构的成长性所决定，限制规模就是限制发展。有人指出，世界百万人口以上城市数量近5年增加约一倍，可以说明规模优势的潜力很大。仅就第三产业而言，与现代经济相联系的主要产业如金融、保险、信息、广告、电信、房地产、医疗、娱乐、旅游、文化、体育、环保、教育等都与城市规模有正相关关系。从亚洲看，东京、香港、汉城等国际性都市的经济实力和吸纳人口能力惊人。欧美有些发达国家出现逆城市化态势，有其特定历程和基础，偌大糜费不是好学的。至于一些发展中国家的所谓“城市病”，真正原因在社会和管理方面，它们的“农村病”往往更严重，所以穷人才会涌向城市，才宁愿留在城市“贫民窟”中。有建议者提出：重点发展100万－400万人口的城市；在特大城市周边发展城市群；在沿海地区以经济一体化推动都市带、都市圈的发展，等等。还有建议提出重点发展省会城市、副省级城市和一批条件好的地级市。

第四种观点认为应根据地域特征确立城市化模式。因为我国东、中、西部的经济发展水平和发展条件差异比较大，面临的主要矛盾也不相同。具体建议是东部以提高城市化质量为目标，发展三大都市带。中部致力于扩大吸纳农村人口，适度扩大大中型城市规模，大力发展小城镇。西部的中期目标定位于“大城市，小城镇”，与生态环境相适应。

第五种观点认为应该摆脱城市该大该小的争论，让市场效益机制来调节城市规模和布局。我国城市化滞后是市场缺乏造成的，只有消除制度障碍才能使经济与城市协调发展。还有人认为，规模之争是政府过度干预经济的一种表现，而加快城市化恰恰需要找到一条脱离行政建制束缚的道路。“建制型城市化”在客观上有锁定城市规模的作用。缺乏经济实力的城市要维持行政级别架子，机构林立；有能力扩张的城市越不出级别，多方掣肘。如广东顺德市1998年的GDP已经达到259亿元，因其是县级市，连设立银行支行的“资格”都没有。这种强化行政辖区利益的机制，不仅限制了城市生长，而且使划地为牢的地方保护主义和城市保护主义不断升温，成为经济运行的突出制约因素。

此外还有大中小城市共同发展以某一规模为主的观点，有重点发展中小城市的观点，有重点发展大城市与小城镇的观点，有走持续型城市化道路的观点，有把区域经济与城市化融合的观点等，它们当然各自有其道理和价值。

三、对加快城市化进程的思考和建议

城市化政策是体制改革和机制创新的环境条件，可以把政策的调整完善看作集思广议的过程。下面是作者的一些思考：

第一，衡量城市化速度有不同的统计口径。数字反映的只是符号经济，所以仅仅通过调整统计口径和户籍改革的“补数”增加城市人口比重，不意味着城市化的新进展，只是对现状换了一种把握。如果相对“淡化”城市化指标，有利于把注意力转向解决城乡矛盾，更多地理解市场原则和借助市场力量。推进城市化切莫倒果为因——是经济社会发展自然带动城市化，而不是为了加快城市化而耗费资源去发展什么什么。

对我国城市化滞后程度的判断，有几组常用比较参数。一是所处发展阶段和城市化率的关系，如人均GNP或工业化水平和城市人口对比；二是产业结构和就业结构的关系，如农业增加值比重和农业从业人员比重对比；三是一些微观变量和人口的关系，如各产业的劳动生产率、就业弹性或近年人口增速和劳动力转移对比。如果要定指标，最好将劳动力非农化程度作为主要衡量标准。城市化可以归结为农民大军的消亡，此外无甚意义。90年代中期有人测算说中国的城市化水平已达50％，这就像市场化水平一样，高归高，何益之有？我国的农业劳力比重1998年达49.8％，近年还有回升趋势，这才是需要关注的。用这个标准观察，能够发现“城市规模之争”实际上是“市场主体之争”。

由市场配置资源尽管已经写进一系列文件，但是劳动力市场远未放开，最常见的是城市对“农民盲目流动”的封堵。本来农民流动目的性极强——生存和温饱。他们要养家糊口而非公费旅游，盲目不起。大部分农民没有流向小城镇绝不是贪恋都市的繁华，只因为复杂的城市比简单的乡镇有更多的挣钱机会；只因为昂贵的城市比便宜的乡镇有更高的相对收入；只因为混乱的城市比宁静的乡镇有更好的法制环境。农民在城市的劳动和生活条件尽人皆知，官员百姓均熟视无睹。进入城市的农民还要咬着牙交暂住证费、管理费、体检费、外出打工费和“房”租；忍受着白眼、谩骂、驱赶、酷暑和严寒；冒着生病无钱医、工伤无劳保以及被骗、被罚、被遣返的各种风险，最后他们还是选择遥远的城市而很少去享受移居小城镇的便利和“常回家看看”的亲情。仅广州市目前聚集了240多万民工，超过1992年“卖户口”时全国17个省的农转非总和。留给政府的抉择是继续限制农民进城还是帮助农民进城；是固守一厢情愿成本高昂的“小城镇道路”还是积极培育新兴城市。如果肯承认农民是市场主体，政策选择至少在确定方向时并不困难。经济学诺奖获得者西奥多·W·舒尔茨在1960年代提出一个鲜明的观点：“人类的未来不是预先由空间、能源和耕地所决定，而是要由人类的智识发展来决定”。他还说到，“个人进行迁移的权利的确十分宝贵，正是这种追求环境改善的基本原则，使个人和家庭获得了最好的收益，也正是这种保持开放的高效率经济体制的基本准则，极大地增进着人类的福利。”看来有必要辨清，“盲目性”是不是在农民的对面。

第二，目前的城市化政策具有双重目标，实践过程中所起的作用和影响不可能总相一致，需要选准重点、协调主次关系。目标之一是利用城市辐射力量拉动周边农村的经济社会发展；另一个目标是靠城市吸纳农业剩余劳力。虽然后一个目标更紧迫，但是以往重点推进的“县改市”、“乡改镇”明显侧重于前一个目标。但是，既然推行市场经济，依靠行政建制来密切区域城乡关系就很值得商榷。改后的辐射效果且不论，从城市化进程角度看，“市管市、市管县”带来的弊病是城市变得大而无当，基本聚合功能降低。现在最大“城市”达12 000多平方公里，而有些上千平方公里的“城市”建成区人口不足20万。由此带来的土地问题尤为严重：多数城市“摊大饼”式扩张，城郊农村干部热衷于租售土地，1990年代以来全国耕地锐减与县改市、乡改镇很难说没有关系。是将城市建设导向可持续的内涵式发展还是放任粗放式的扩张，事关经济社会全局。在政府主导的大城市“退二进三”过程中，由于替代了企业行为，同样带来大量土地浪费。城市和郊区土地的价值长期低估，土地收益流失和非法侵占严重，阻碍了城市化进程和扭曲城乡经济关系。而且，以辐射辖区的形式带动郊县人口城市化，势必加重地方保护，排斥外地人，居住地和就业地分离引发的社会问题会更加严重。本地农民用耕地换来城镇户口以后，主要靠城市租金而不是劳动力资本致富，这种“城市化”进程仍然是修补原先的封闭体系。仍然在强化行政力量的同时压抑市场力量。因此，有必要对“城乡一体化”、“农村城市化”等概念重新审视。

第三，改革以来，虽有少数新兴城市出现，却不足以牵动全局。许多经济高速增长并吸引了大量外来工的城市，没有也不愿发挥城市吸纳移民的功能。广东一个地级市，仅工业使用外来固定工逾20万人，每年奖励性的户口指标不足百名。城门20年未能打开，“等你等成了坚持……”为城市耗尽青春的农民工极少有迁居城市机会。农村青壮劳力“暂住”城市打工挣钱，几年或十几年以后回乡定居，生育更多的“打工仔”，“流动人口”会像雪球一样越滚越大。这种局面下农村人口增长率降不下来，直到现在我国每年新增1 200万人口，不知这样的局面能坚持多久。

只有允许青年农民工结婚后定居城市，才是真正的转折。农民没出路，国家不会安康；城市不生长，经济无法繁荣。

居民是城市主体，不是负担。他们既是消费者，又是生产者。仅从消费者角色来看，能聚合商业、服务业的需求，同样是一种经济资源，居民被政府“养活”的观念已经过时；增加一个城市居民，财政每年要多拿出上万元钱的说法，离事实更远。多数公共服务的价格早已经“按成本定价”和“多元化投资”，而且公共服务收费价格近年涨势居前。大笔财政补贴如果用在服务单位的经营性亏损上，与居民增量并无干系。况且，地方财政收入本来就是聚居民之财，谋居民之利；“众人拾柴火焰高”，人口增长必然扩大税基。还应明确：基础设施和社会服务之所以被称为公共产品，基本特征就是具有非排他性。一条道路，一套电缆，并不因使用者增多而加大成本，所以规模出效益。许多城市的基础设施为何陈旧，公共服务为何总是紧缺，应该找准原因。

减少制度上的城市保护后，大城市生活费用高，会有一种自然调节机制起作用。此外，只有减少“城市租金”，才可能使就业与定居地一致，疏通城市人口流出渠道。为此，要培育城乡制度贯通机制。城市的难题要靠农村解决，农村的难题也要靠城市解决。例如，农村计划生育不能只用惩戒手段，应有奖励性的利益诱导机制，放宽属于独生子女的农村青年移居城市的限制，就是可以操作的政策选择。再例如，允许城市居民到农村租赁、开发荒山荒地，可以使城市资金、人口流向农村。

第四，长期的城乡壁垒积累起巨大势能，很多人担心“打开城门”会影响社会稳定。那么，怎样才能稳妥地提高迁移进度呢？积极的办法只有靠培育新兴城市来分流大城市压力。使新兴城市实现人口扩容，调整政策很重要，目前条件下同样重要的是建立政府动机。虽然“卖户口”、“卖商品房”是一种现实选择，但那样会将城市门槛抬得过高，农民照样得跳龙门，而且这种方式会加剧农村的通货紧缩。可以尝试的办法，一是引入行政激励因素：将城市的建成区（含近郊）作为基准来界定城市，“市管县”改为“县管市”和“县含市”。随城市常住人口规模扩大，相应提高城市建制级别。二是对沿海地少人多的省份，按城市吸纳人口数量相应增加建设用地指标和调减农田保护面积，不再要求城市粮食自给。同时，尝试在西部用土地吸引移民和通过政府扶持培育生态建设型城市。简单说，一是用级别换人口；二是用土地换人口。

城市规模受地理位置、地质条件、水资源条件、气候条件等客观限制，一些有经济潜质的城市不宜规模太大，这个宏观远见只能由政府承担。规模筹划应全国一盘棋，不宜层层搞规划。而且应当重视科技潜力，例如在计算水资源约束时，要考虑到科技节水能力，否则我国北方很难找到适于扩展的城市。

第五，“城市是一个有机体，它是生态、经济和文化三种基本过程的综合产物，是文明人类的自然生息地。”城市的生长由经济活动提供营养。所以，应当主要靠市场来“育”而不是政府来“抓”。目前多数政府文件都赋予城市化以带动经济增长和深化改革的意义，但涉及实际措施方面容易重“城”而轻“市”，所拟划的举措往往是：“加强规划管理”、“加快基础建设”、“抓紧实施城市形象工程”等。这样的“积极推进”如果操持不当，很有可能阻碍城市化的真实进程。一是规划建设“过热”，产生沉重成本，使本来可以用于生产经营的资金相应减少。近两年，广场热、草坪热、亮丽热从大城市向中小城市迅速蔓延。如果都像大连市那样，使城市形象与经济社会同步前进，切实从居民需要出发投资美化城市，当然值得。但是许多城市经济并不景气，却多营不急之务。靠负债和摊派搞花架子，必然撑不下去，损失和浪费将堆成如山坏帐。二是政府行为替代了许多本应属于企业的行为，政府的越俎代庖把高昂成本转嫁给企业，企业成本最终要转嫁到消费者头上，因此带来的变相和隐性涨价，会抑制居民购买力，使经济患上外热内寒的虚症。例如城市政府规划建设的各种“一条街”，替代了市场发育过程和多样性规律，伴随着对企业的不当干预，带有明显统制经济特征。还有中小城市普遍存在的空壳市场现象和大城市的烂尾楼现象，许多起因于政府行为，是说不明白的巨额“学费”。三是超越实际条件的社会规制过多，会降低政府效能，容易产生制度租金。统制经济的病根就是，它要规划和控制一切活动，却很少去管理控制者。现实中的“生事经济”和“收费行政”的危害亟需警惕，它使各种规制越来越严，越来越多，使政府行为失范。现在几乎找不到不附加收费的社会经济管理活动；而审批、罚款是所有行政部门偏好的手段。可见，一个不应忽视的政策内容是多下力量保护好处于弱势地位、易受组织行为伤害的微观经济主体。

总之，城市首先是经济社会文化活动载体，不必都是行政中枢；就业机会是人口迁移的理由而不是障碍；小城镇是城市化的起点而不是终点；大城市所占比重上升是规律现象。当前，应当加快制度创新，完善政策环境，规范政府行为，疏通农民造城和进城渠道。认清和发挥城市的社会稳定器、经济加速器功能。

（作者单位：北京1723信箱）