“以人为本”的发展观

温　军　胡鞍钢

21世纪人类发展观将发生根本性转变，这就要求民族地区必须重新审视以往的发展模式与战略选择，借助于新世纪现代经济全球化的发展机遇、国内结构性变革时期的改革机遇、国家实施西部大开发战略的历史机遇，改变传统的发展战略，确立实施“以人为本、优先加快社会发展”的新追赶战略，才有可能切实推动全面持续的发展。

加快西部开发不仅是新世纪中央领导人的政治承诺，而且更是21世纪国家经济建设的头等大事。不失时机地实施西部开发战略，既关系到扩大内需、促进经济增长，还关系到东西部协调发展、实现共同富裕，更关系到民族团结、社会稳定和边疆巩固，其作用和意义极为深远。

(一)

建国以来，在特定的国际环境背景制约影响下，中国基本上进行了或即将进行三次大规模的西部开发：第一次是20世纪50～70年代的西部开发，当时面临的国际环境是中苏、中印、中美关系的进一步恶化，这一特定的国际环境促使国家过高地估计了战争爆发的可能性，其结果导致进行大规模的三线建设，推行以发展重工业为主的工业化战略；第二次是20世纪80～90年代的西部开发，所面临的国际环境是和平与发展，我国充分利用这一和平稳定的国际环境，围绕经济建设这一核心任务，既重视加快东部地区的改革与开放，又重视加快中西部地区的经济发展，并为缩小东西部地区的经济发展差距，实行东西部地区协调发展的经济发展战略；第三次是2000～2050年的西部开发，所面临的国际环境则是现代经济的全球化，面对新世纪这一特定的国际环境，不仅促使中国进入了全面发展与变革的转型时期，而且还迎来了历史上难得的发展机遇，但同时也面临着多重困境和诸多挑战。

21世纪的现代经济全球化是新世纪最引人瞩目、最具时代特征、最具影响力的经济现象。无论是发达国家，还是发展中国家甚至是最不发达的国家，都不同程度地受到现代经济全球化的冲击和影响。世界任何一个国家无论是政治、经济、体制，还是管理机制、市场机制、现代企业制度甚至文化传统，都会不同程度地受到世界经济全球化的作用影响，尤其是在制定一个国家的对内对外政策时，绝不能忽视现代经济全球化所带来的机遇与挑战。

现实的中国，东部地区是机遇大于挑战，西部地区则是挑战大于机遇。西部地区未来选择怎样的发展走向，采取什么形式的发展战略，创造怎样的发展机遇，尽快使机遇大于挑战。这不仅是关系到西部地区自身发展的战略选择，而且更是代表国家长远利益的战略举措。

随着中国加入WTO以后，对中国不同地区产生的影响将存在着较大差异。现代经济的全球化，东部地区是优势大于劣势，西部地区则是劣势大于优势。但是，西部地区应在努力解决劣势问题的同时，积极借助东部地区优势、全球化发展机遇，培育西部地区自身的优势和发展机遇。

长期以来，西部地区的开发战略，是追求以“物”为中心，实行“增长优先”的发展战略，只注重争上大项目，重视“硬件投资”、忽视“软件投资”，只着眼于兴办资本密集型产业、忽视发展劳动密集型产业，重视资源开发、忽视环境保护。如果继续沿袭以往的开发模式，西部地区各民族不仅难以从中受益，而且还会加剧这些社会弱势群体的边缘化程度，不仅不能缩小东西部之间的发展差距，而且还会拉大西部地区内部城乡之间、地区之间、社会人群之间的贫富差距。

21世纪的发展问题，已经在世界范围内发生了观念和战略的两大转变，即确立综合的发展观和新的发展战略。这一转变旨在维持生态系统承载能力之内生活的同时，不断改善人类的生存条件、提高人类的生活质量。

因此，21世纪新的发展战略，是以“人”为中心的发展战略，是以追求生活条件改善、生活质量提高为核心的发展战略，其目标是扩大人们的就业机会、增强人们的发展能力、发展机会，其手段是大力开发人力资源，保护民族文化，实现可持续发展。因而，从这个意义上讲，面向21世纪新的发展战略不是单一目标的发展战略，而是一个多层次综合目标体系的发展战略；不是一个单纯追求经济增长的发展战略，而是追求社会经济全面发展的综合战略；不是一个仅仅寻求促进生态环境保护的发展战略，而是促进民族文化保护、促进人类发展和社会转型的发展战略，更是一个促进经济增长与社会进步统一的发展战略。

(二)

如何加快促进西部民族地区传统追赶战略向新追赶战略的转变？对此，我们认为应从以下几个方面对民族地区传统追赶战略进行调整：

第一，调整传统追赶战略的政策导向。应当从一开始就对民族地区发展战略有一个全新的认识，发展不仅仅是增加少数民族贫困人口收入、确保基本的生存条件，而是要为少数民族提供应有的发展机会和选择权利。21世纪应调整西部民族地区传统追赶战略的政策导向，由过去单纯关注缩小经济发展差距，转向优先加快社会发展、优先缩小知识发展差距和人类发展差距；由以往单纯注重消除收入贫困，更多地转向消除知识贫困、权利贫困和人力贫困。政府需要制定一个综合性的新追赶战略政策体系，采取有利于促进少数民族现代化、少数民族自身开放、少数民族发展变革的策略，才有可能切实消除少数民族地区的人类贫困，促进少数民族地区的社会进步与发展转型。

第二，促进少数民族自身开放与变革。西部地区各民族吸取与借鉴、开放与学习，不仅仅是简单地模仿或照搬东部地区的发展模式，而应该是在学习与借鉴、改造与创新的基础上，最终形成具有本民族特色的发展模式。

第三，优先加快社会发展与社会转型。西部民族地区新的追赶战略，是一个旨在促进社会转型和社会进步的发展战略。西部民族地区新追赶战略的基本任务，就是促进社会转型、促进人类发展，努力提高人均GDP的同时，提高以健康、教育、文化水平为标志的生活质量，消除人类贫困，改善生态环境，实现可持续发展。

第四，充分利用全球化的机遇解决西部地区自身的发展问题。现代经济的全球化为西部地区经济融入全球经济贸易一体化发展进程提供了良好的发展机遇。有利的国际周边和平环境，为西部地区进一步对外开放，争取优先开放内部市场，充分利用周边国际市场创造了条件。但是，全球化给西部地区带来的最大机遇，是能够充分利用全球知识、全球资源、全球市场，用以解决其自身的发展与资源、环境的矛盾问题。这就要求西部地区必须坚持贸易自由化和投资自由化，充分发挥“后发效应、追赶效应”，积极推行“比较优势战略”，充分利用“两种资源，两个市场，两种资本，两种技术”，增强获取全球知识、全球资源、全球市场的能力，不断拓宽西部地区的知识、资源、物质资源的市场利用空间，从而使西部地区有可能从全球范围内解决自身的发展问题。

第五，采取“立足国内、适度进口、促进交换”的贸易政策。长期以来，西部地区采取的是完全依赖开发丰富矿产资源的内向型资源开发战略。对于矿产资源开发资金的投入，只考虑的是西部地区自然资源特别是矿产资源本身的潜在优势，而没有考虑到进入市场后资源是否仍然还具有比较优势。因此，在矿产资源的开发利用上，应采取“立足国内、适度进口、促进交换”的资源贸易政策，尤其是在主要矿产资源保证程度低、开发成本高、已不具备比较优势的情况下，已没有必要继续实行完全依赖国内开发、自给自足的传统资源开发模式。应该是适度进口主要矿产资源，充分考虑开拓国内外两个市场和充分利用国内外两种资源，积极促进矿产品资源以及资源型工业产品的国际交换。

第六，立足西部地区的基本区情，建立本土化民族特色的区域经济。西部地区自然环境条件普遍恶劣，环境限制性因素较多。但是，悠久的人文历史、独特的民族风情，辽阔的地域空间和复杂的自然环境，却孕育了丰富的生物资源、民族文化资源，使其成为我国生物多样性、民族文化资源最富集的地区。这为西部地区发展本土化经济、民族特色经济，创造了极为有利的条件。因此，西部地区资源开发必须始终坚持充分发挥“生物多样性、民族文化多样性”的基本方针，立足于西部的基本区情，充分利用国际国内分工的积极因素，依据产业比较优势，加快推动产业结构转换调整，利用丰富“生物多样性、民族多样性”的资源优势，建立区域性的本土化民族特色经济，构筑具有民族特色、区域特色的产业结构体系，力争在国际国内分工中取得更为有利的地位。

第七，调整主导产业选择的发展方向。应积极调整投资重点和主导产业的发展方向。长期以来，西部民族地区资本投资倾向于资源密集型产业和资本密集型产业，而知识密集型产业、劳动密集型产业投资则严重不足。资本投入较高、资源消耗较多、环境破坏严重、吸纳劳动力相对较少、易于造成民族文化多样性丧失的资源密集型产业和资本密集型产业发展较快，而能够促进带动少数民族自身变革与繁荣进步、可容纳较多劳动力、有利于保护民族文化的劳动密集型产业和知识密集型产业发展相对滞后。新世纪西部民族地区产业发展的战略选择和投资重点，应当是“优先发展劳动密集型产业、积极发展知识密集型产业、有选择地发展资本密集型产业、谨慎发展资源密集型产业”。

第八，利用比较优势促进生产的专业化、集约化和商业化。西部地区产业结构调整应当是“有限目标、有所作为、有所不为”，有目的地退出和放弃那些不具备比较优势的产业和产品；必须最大限度地发挥和利用劳动力成本低廉的人力资源优势，积极引进先进实用技术，改造传统产业，大力发展具有比较优势的劳动密集型产业；消除地区、部门和行业的壁垒，创造良好的市场环境，促进生产要素的流动和配置，保证公平、公开、公正的企业竞争机制；利用市场机制大规模地促使企业的兼并、重组、联合、破产，促进产品生产的专业化、集约化和商品化，从而切实增强区域经济的发展活力。

第九，努力消除人类贫困的基本途径。消除人类贫困既是西部民族地区的战略性任务，也是长期性任务。（1）消除知识贫困的途径。应优先扩大全体人民获取知识、吸收知识、交流知识的能力，提高运用和传播知识资产与信息的能力，大幅度增加少数民族地区基础教育资金投入，把实现普及基础教育作为重要的战略目标之一，对少数民族贫困地区中小学生教育实行全额免费，对成人文盲或成人初等教育补习一律免费，强化对贫困人口、少数民族人口的直接教育投资。（2）消除权利贫困的途径。国内外反贫困的经验表明，劳动密集型经济增长方式，可有效地创造就业机会和收入机会。为此，政府应当为少数民族提供有效的就业机会、收入机会，并通过改善社会福利，特别是要增强少数民族贫困人口的发展能力；政府应积极发挥非政府组织（NGO）的作用，如妇女组织、贫困人口和少数民族的各类自我组织，促进他们在减贫政策制定过程中的积极参与；政府应将创造就业作为首要发展目标，积极发展劳动密集型产业；政府应将财政支出由主要增加“硬件投资”，转向对教育、卫生、计划生育等“软件投资”，调整对西部地区特别是民族地区的投资重点和优先次序，政府不应再介入资本密集型项目、能源设施、资源开发、原材料工业项目等竞争性投资领域，重点增加公共服务投资与人力资本投资。（3）消除人力贫困的途径。西部民族地区应借助于西部开发的历史机遇，全方位关注贫困人口、全方位关注少数民族生活质量的提高，切实为贫困人口、少数民族的发展谋福利，实行以关注解决“生育保健、医疗卫生、生活基础设施”等为主要内容的消除人力贫困的关怀政策。增加生育保健设备投入，培训当地农牧区医疗人员，帮助建立生育保健服务网络；强化政府的公共卫生服务职能，投资于人民健康，为贫困人口、少数民族提供基本的公共卫生服务，重建农村合作医疗体系；应采取“以工代赈”政策，充分利用民族地区的农村劳动力改善基础设施、治理大面积的生态脆弱地带，加强通讯、交通、水利设施建设，大力推广信息与通讯技术，建立各类通讯网络，提高各民族交流知识与信息的能力，努力改善少数民族集中居住地区农牧区的自来水网、农村水利工程、乡村道路桥梁等基础设施条件，保护改善生态环境。（4）消除收入贫困的途径。政府应帮助农牧民调整农牧业产业结构，帮助农牧民发展优质农产品商品基地，鼓励发展较高附加价值的绿色食品、出口农产品及农产品加工业，以稳定提高农牧业收入；大力发展农村非农产业，提高农牧民非农产业收入比重；积极鼓励发展私人经济，为他们提供信贷服务，技术服务和市场信息服务；进一步提高农畜产品商品率，直接增加农民现金收入；构建规范、完整的农村税费征收体系，减轻农民的额外负担，增加农民的实际收入水平；促进农村剩余劳动力转移，促进贫困地区特别是民族地区劳务输出，政府应当取消对农牧民在城镇或外地就业的各种歧视性限制，如户口身份限制、工作岗位限制、工作待遇限制、子女就学限制，为他们提供就业信息和职业信息，强化他们的就业和专业技能培训，必要时利用扶贫资金为他们提供路费或部分生活费用，以便使他们比较容易地进入劳务市场。

第十，实行“生态建设与扶贫富民”并举工程。西部民族地区，大多地处高山草原、江河上游等生态环境相对脆弱的地区，是中国最为重要的生态屏障和世界性的水源保护地带，其生态环境的改善和保护，不仅影响着中华民族未来的生存与发展，而且更深刻影响着中国、南亚、东南亚人民乃至世界的生存与发展。为此，西部民族地区的生态建设，必须实施跨世纪的生态建设与富民增收工程，把恢复植被作为主攻方向，实行综合治理，带动土地利用结构调整，开发替代产业和增加就业，大力开发人力资源，投资基础设施建设，为促进西部地区生态系统的良性循环，实现西部地区的可持续发展奠定基础。生态建设与富民增收要分阶段实施，生态建设的目标是：西北民族地区生态建设必须进行50年，主要目标是实现“山川秀美”，其基本任务是提高植被覆盖率；西南民族地区生态建设大约需要进行10～20年，建设目标是实现“山青水秀”，其主要任务是“退耕还林还草”。富民增收的目标是：重点培育林果业、畜牧业、特色经济作物等新兴支柱产业，开拓水土保持型生态农业、特色农业及其加工业，以特色资源型产业带动地方经济发展，加快社会发展进程，使其人均GDP和人类发展指数尽快赶上全国平均水平。

第十一，自然生态环境保护应与民族文化生态环境保护并重。

第十二，加大财政转移支付力度，提高支出效益。目前，西部民族地区绝大部分省区对中央财政的依赖程度呈现上升的趋势，大部分地区财政依赖度明显高于东部汉族地区，成为中央财政的巨大负担。加大财政转移支付力度，并不是目的而是手段，其关键就在于调整财政支出结构、提高财政支出效益，即经济效益、社会效益和生态效益。为此，（1）政府应转移公共财政支出重点。国家财政基本建设支出应主要用于西部民族地区基础设施建设和基础产业建设，政府不应再参与少数民族地区的煤炭、石油、天然气、电力等竞争性行业投资，应主要转向支持公共服务领域投资，严格确定公共物品的优先财政支出领域，应将交通设施、通信设施、城市基础设施、水利与防洪设施、基础教育、公共卫生、计划生育、环境保护、扶贫等作为首选投资部门，提高教育、卫生、计划生育、扶贫、环境保护等公共开支占财政支出的比重。（2）提高政府公共服务的财政支出效率。政府应将有限的资金更多地投入到西部少数民族地区成本效益最高、受益面最广的社会发展领域，调整各类公共服务支出结构，扩大人口受益面，其目的就在于使全社会各民族、各阶层人群获得基本公共服务，特别是缩小在教育、医疗和社会福利等社会领域的发展差距，使人人享有基本教育、卫生机会平等的基本权利。（3）建立有效透明的监督机制与社会公众参与机制。为有效利用政府财政支出和财政转移支付资金，西部地区应当建立严格的专项拨款审批制度、检查制度和验收制度，可参照和借鉴世界银行中国项目援助的做法实行有条件的财政转移支付和专项拨款检查监督办法，对挪用专项资金的行为，必须采取严厉的惩罚手段，包括减少拨款、停止拨款甚至追还拨款等。（4）政府财政应直接补助少数民族贫困人口。为有效地向西部地区各民族提供公共服务，应本着“雪中送炭”的原则，调整政府财政补助对象，由直接补助公共机构转向直接补助少数民族贫困人口，直接补助那些需要购买基本公共服务的低收入、低支付能力的少数民族贫困人口，调整财政转移支付对象，不再补贴少数民族地区城镇高收入居民，转而补贴城乡少数民族贫困人口，增加对少数民族贫困农牧民的转移性收入，以使少数民族、贫困人口、社会弱势人群优先受益。 (责编：李小林)