关于《天坛宪草》制定中的几个问题

李学智

民国第一届国会1913年4月8日开幕,举国关注国会的第一大问题即为制定宪法。孙中山认为:民国建立,"辟头第一事,须研究一部好宪法"①。宋教仁亦称:"国会初开,第一件事,则为宪法。"②国会开幕前,各派政治力量之间,已为宪法的制定权问题进行了一番激烈的斗争③。但国会开幕后,却因选举正副议长、宋案、大借款等问题,陷于无休止的纷争。待两院正副议长的选举尘埃落定,制宪问题转而再次成为国会迫在眉睫的议事日程。此时已经到了1913年6月。

一、关于宪法起草委员会的组成

组织宪法起草委员会是制定宪法的第一步。6月初,由众议院议员何雯、参议院议员杨永泰分别领衔,先后在众参两院各自提出了关于组织宪法起草委员会的议案④。《国会组织法》第20条规定:"民国宪法案之起草,由两院各于议员内选出同数之委员行之"⑤,但并未明定具体人数。6月11日,参议院先行议定两院各选委员30人⑥,咨请并获得众议院的同意。人数既定,参众两院分别于6月25日和27日议定了各自的宪法起草委员互选规则,并于6月30日分别召开宪法起草委员选举会,共选出宪法起草委员60人。

当选的60名宪法起草委员平均年龄约33.73岁。其中25～29岁者5人,约占8.3%;30～39岁者50人,占83.3%;40～45岁者5人,约占8.3%。年龄最长者45岁,最轻者25岁,即按当时标准,亦均属中青年。后当选为委员长的汤漪34岁,正处于60人的平均年龄。从所属党派看,国民党25人,进步党17人,共和党9人,政友会8人,超然社1人,委员长汤漪为国民党人,国民党占居优势。从学历看,在有明确学历的53人中,受过高等教育者45人,约占85%,其中曾在国外院校学习者37人,约占70%,曾在国内外学校学习法律、政经科者34人,约占64%⑦。民国初年,在一个群体中,受过高等教育者,有国外留学经历者比例如此之高,实属罕见。而其中学习法律、政经科者比例之高,亦表明当时在选举宪法起草委员时,人们对于立法者所具法政知识的情况给予了充分的注意。而且,相当一部分宪草委员,或曾为清末资政院议员、咨议局议员,或曾为民初临时参议院议员、省议会议员,还有人曾任南京临时政府司法部次长、签事、法政学堂教员等。由以上情况可见,宪法起草委员会确实在相当程度上汇集了国会两院中"精通法政,富于经验"的专门人才,可谓极一时之选。

二、关于总统职权问题

关于总统职权,是《天坛宪草》制定过程中引起激烈争论的一个问题。总统职权问题,说得更准确一些,是总统与国会各自的权限问题,是在国家的政治统治中,国会和总统谁拥有更多、更大、更高权力的问题。这是引起国会和宪法起草委员会与袁世凯矛盾的中心原因,也是二者之间矛盾的焦点。问题的实质是,真正在中国实行民主共和制度,还是继续封建专制政治。宪法起草委员会与国会中的情况一样,主要对峙的两大政党,一为国民党,一为进步党。国民党以"民权主义"为旗帜,主张限制行政权力,即总统权力,而将诸种重要权力操之于国会;进步党其党义第一条即为"取国家主义,建设强善政府"即所谓"国权主义",也就是说要给予总统、政府较多较大的权力。9月初建立的公民党完全是袁的御用党,则要求给予总统更多更大的权力。一般说来,宪法起草委员会在起草宪法中各党派的倾向大致如此。

关于总统职权,首要者为任命国务员⑧问题。宪法起草委员会讨论此问题时基本一致同意,各部总长可由大总统自由任命。但关于任命国务总理问题,则有须提交众议院同意,由众议院选举及由大总统自由任命等数种不同意见。最后,任命国务总理须得众议院同意的意见获多数通过⑨。关于解散众议院问题。一种意见认为,总统"无解散权之必要",刘恩格"持之最力"。另一种意见则认为,总统任命国务总理须得众议院同意,作为对应,应有解散众议院之权。当这种意见占了上风之后,朱兆莘、黄云鹏、易宗夔等主张大总统"经参议院同意得解散众议院"。陈铭鉴、张耀曾进而提出,大总统经参议院会议三分之二以上之同意,得解散众议院。经过激烈、反复的争论,最后,张、陈的意见得多数通过⑩。关于宣战、媾和及缔结条约权。在讨论中,朱兆莘提出,总统宣战、媾和须得国会同意,缔结条约须得参议院同意。李庆芳主张大总统有缔结条约及宣战、媾和之权,无须国会同意。汪荣宝则提出,宣战须得国会同意,但应敌之战争不在此列,媾和、缔结条约关系立法事项者须得国会同意。张耀曾提出,总统宣战须得国会同意,惟在国会闭会期间内为防御战争,亦得宣战,但须于下期国会求其承诺。张的意见得多数通过灛伂嫛＞修订后,在提交宪法会议的《中华民国宪法草案》灛伂屩,其文为:"大总统得国会同意得宣战,但防御外国攻击时得于宣战后请求国会追认"(第69条);"大总统缔结条约,但媾和及关系立法事项之条约,非经国会同意不生效力"(第70条)。这实际上是汪荣宝与张耀曾两人意见的综合。

关于发布紧急教令权问题。在讨论中有这样几种意见:"大总统无发布紧急命令权";"大总统于紧急事件发生时得发布补充法律之命令";大总统在以下几种情况下可发布紧急教令:"一、抗御灾变,二、维护公安,三、须全体阁员副署,四、须在国会闭会期内,五、须于国会下次开会之初求解除责任"。争论结果,后两种意见获多数通过灛伂帯Ｔ谧詈笞伤拖芊ɑ嵋榈摹吨谢民国宪法草案》中,其条文修订为:"大总统为维持公共治安,防御非常灾患,时机紧急,不能召集国会时,经国会委员会之议决,得以国务员连带责任发布与法律有同等效力;前项教令须于次期国会开会后七日内请求追认,国会否认时即失其效力。"(第65条)与《中华民国临时约法》中相应的规定相比,《天坛宪草》赋予大总统权力有相当的扩大。如,《临时约法》第34条规定:大总统"任命国务员及外交大使公使,须得参议院之同意"灛伂帯Ｔ凇短焯诚懿荨分,只有国务总理的任命须经众议院之同意,其余官员均由大总统自由任命(第66、80条);《临时约法》中没有关于总统可解散议会的规定,《天坛宪草》则规定大总统"经参议院列席议员三分二以上之同意得解散众议院"(第75条);《临时约法》第35条规定:大总统"经参议院之同意,得宣战、媾和及缔结条约"灛伂,《天坛宪草》则规定一般条约或在某些特殊情况下可不经国会批准,或可于事后请求国会追认,并且增加了在紧急情况下,大总统可发布与法律有同等效力之教令的权力(第65、69、70条)等等。但由于国民党籍宪草委员的努力和斗争,类似总统缔结条约、宣战、媾和无须经国会同意,这样过分扩张总统权力的提议没能被通过,而上述写入《天坛宪草》的有关规定,仍并没超出当时一般共和制国家宪法有关规定的范围。

三、关于定孔教为国教问题

辛亥革命后,面对新思想的传播以及社会的动荡,兴起一股尊孔思潮灛伂,1913年6月,严复、梁启超、夏曾佑等人发起组织了孔教会。其后,孔教会向国会致送一请愿书,请"于宪法上明定孔教为国教"。此请愿书在胪列了智利、西班牙、比利时、意大利、阿根廷、土耳其等10国宪法中,以某教为国教的规定后称:"我国今日国体初更,群言淆乱。误解信教自由者几变为毁教自由。……民情惶恐,国本动摇。而适当新定宪法之时,则不得不明著条文,定孔教为国教,然后世道人心方有所维系,政治法律方有可施行。"灛伂8月21日,浙江都督朱瑞上书参众两院,对孔教会的请愿书表示赞同,文中称"孔子之道缀而不然,是真灭国之大因,亡种之浩劫",要求国会遵孔教为国教灛伂挕Ｕ员麟则致书宪法起草会,要求"定孔教为国教"灛伂摗9月9日,黎元洪又通电各省,提出"拟请两院定孔教为国教,藉范人心"灛偓姟４说缂瘸,广东、河南、云南、江西等省军政长官通电响应灛偓嫛Ｔ世凯的宪法顾问贺长雄则提出"宪法须定明文以孔教为国家风教之大本"灛偓尅Ｒ皇奔,定孔教为国教俨然成为一股颇有势力的潮流。就是在这样的氛围中,宪法起草委员会开始讨论是否定孔教为国教问题。

宪法起草委员会第一次议及"宪法内应否定孔教为国教"问题,是在9月27日的会议上。此议题的提出者陈铭鉴首先发言,认为"孔教为文明进步之国教,非野蛮时代之迷信宗教者可比,应定孔教为国教"。何雯提出反对意见,认为中国非宗教国,孔子非宗教家,信教自由为宪法之通例,如定孔教为国教,与宪法抵触,且现在五族共和,孔教以外仍有喇嘛教、回教等,如定孔教为国教,易启蒙藏人民二心。此后,汪荣宝发言支持陈铭鉴的意见,认为孔子之"大同小康等学说即卢梭之民约论",并称"孔教并无仇视他教等事……蒙藏向背皆视政治之能力若何,于定孔教为国教无关"。当日讨论未有结果而散会灛偓崱Ｊ敝10月中旬,宪法草案即将起草完毕,在宪法起草委员会10月13日的会议上,再次讨论了孔教问题,汪荣宝首先发言,认为"孔教为中国二千年来历史上习惯上固有之国教,宪法上规定信教自由一方面,即系开放主义,如不定孔教为国教一方面,不能保障固有,必致孔教消灭于无形"。王敬芳、朱兆莘、向乃祺等人对汪的意见表示赞成。反对定孔教为国教者主要有伍朝枢、谷钟秀、卢天游、徐镜心等人,他们认为:"宗教系信仰自由,法律乃有拘束人民自由之效力",定孔教为国教显与宗教信仰自由相矛盾,"倘将孔教规定为宪法内,凡不守忠恕者,必将一一科以违宪之罪,否则失法律之效果也",而这实际上又是不可能的。此问题付表决时,出席者47人,赞成定孔教为国教者仅8人。于是朱兆莘提出折衷意见,提议改为"中华民国依孔子之道为风化之大本",但赞成者亦仅15人。又有陈铭鉴动议改为"中华民国以孔子之道为风化之大本,但一切宗教不害公安者,人民得自由信仰",赞成者更少至11人灛偓帯＝峁,将孔教定于宪法之议,仍未获通过。

本来开始讨论宪法大纲时,并未涉及孔教问题。后来虽两次有人提议定孔教为国教,但被否决,故最初拟定的宪法草案中,便没有提到这个问题,这个宪法草案第19条的内容为"中华国民有受普通教育之义务,普通教育之年限,依法律之所定"灛偓彙Ｗ10月14日始,宪法草案在宪法起草委员会进入第二读。当天即讨论到第19条,照上述原文通过灛偓悺Ｏ芊ú莅付读毕后,宪法起草委员会10月28日会议的内容,是对二读过程中未曾议决和虽已议决又有修正提出的条文进行讨论。汪荣宝提议,"于第十九条增加一项,文云国民教育依孔子之教义为大本"。其后,仅有汪彭年、张耀曾"质问汪荣宝提案之疑点:一、恐五族人民未必肯同诵孔子之书;二、孔子学说如君为臣纲之类,多不合民主政体"。汪荣宝及朱兆莘等人进行解释、申辩后,孙润宇提出修正案:"国民教育以孔子之道为修身之大本。"此议付表决获多数通过灛偓憽５9月27日宪法起草委员会讨论孔教问题的消息传出后,立即引起全国各界特别是宗教界的关注,反对之声纷起灛偓挕＞菟翟世凯亦表示"极不赞成",并称"今幸宪法起草委员会议驳,最为正办"灛偓摗Ｔ谡庵智榭鱿,为何10月28日当汪荣宝再次提出这一问题时,却未遇太大阻力而通过了上述规定呢?当事人谷钟秀称,对于此规定,"当时未加详细讨论,仓猝通过"灛儸姟Ｄ堑笔蔽什么不详加讨论,而使其"仓猝"通过呢?《大公报》的报道称:"宪法起草委员会现因与大总统之纠葛,颇为惶急,深恐有所贻误,乃积极进行。"灛儸嬒匀,其中很重要的一个原因是,面临袁欲扼杀宪法的危迫形势,宪法起草委员们为使宪法草案尽快在宪法起草委员会上通过,以便提交宪法会议,已无暇再多事争论,延搁时间,而对此议采取了容忍、让步的态度。

四、对袁世凯干预制宪的抵制和斗争

袁世凯本从一开始就想把制宪权控制在自己手中,但其种种企图未能得逞。至10月中旬,袁世凯镇压了二次革命,又当上正式总统,但同时宪法的起草工作也即将告成。如前所述,《天坛宪草》较《临时约法》已对总统职权有了很大的扩大,但其中一些规定,如总统任命总理须经众议院通过,总统解散众议院须经参议院出席议员三分之二同意等,仍使袁感到不满。袁于是又施种种伎俩,对制宪工作进行干预、破坏。预感制宪前途多舛的宪法起草委员会则对袁的行径进行了抵制和斗争,同时加紧了宪法的起草工作。

10月16日,袁世凯向国会提出增修《临时约法》案,其所提出之增修条文,要点有二:大总统制定官制官规,任免文武职员,宣战、媾和及缔结条约,无须参议院之同意;增列大总统紧急命令权和财政处分·12·历史教学2001年第6期

权灛儸尅４耸,《中华民国宪法》制成在即,修正《临时约法》已无必要,袁的提案,显然意在对国会制宪施加影响。1913年10月17日,《申报》载《宪法杂论》称:"得京电谓,袁总统之提此亦仅表示其对于宪法之意见,约法将近取消,修正案暂可不论。"在这种情况下,国会对此案未予置议。

10月18日,袁又咨达宪法会议,指责宪法会议公布《大总统选举法》是"侵及大总统之公布权",咨称:"大总统选举法案……依据《临时约法》第二十二条、第三十条之规定,当然应由大总统公布。"灛儸嵳宪法公布权,显然是在为日后拒不公布其不满意的宪法做准备,对此,宪法会议未曾开会讨论。

自10月14日起,宪法起草委员会开始对《天坛宪草》进行二读,逐条讨论修改。袁世凯致国会和宪法会议的两个文件的提出,无疑加剧了二者之间本已很紧张的对立气氛。面对袁世凯咄咄逼人的攻势,10月20日至25日,宪草会连续每日开会,而且除21日外,皆是全天开会,这种情况在民初议会两年的历史中绝无仅有。二读毕后,交丁世峄、张耀曾等5位起草员根据会议讨论的结果整理条文。至10月30日晚7时30分,宪法草案全文整理完毕灛儸帯Ｔ诖似诩,袁世凯亦加紧了对制宪的干预活动。10月23日,袁派法制局施愚等8人,以政府委员身份到宪法起草委员会"出席说明意见",宪法起草委员会以该会法规"规定除两院议员外,其他机关人员不但不能出席,即旁听亦有所不能",而严加拒绝灛儸彙Ｔ8委员出席宪法起草委员会被拒之门外之后,袁世凯即于25日通电副总统、各省都督及民政长,此电在对宪法草案多项条文进行指责之后,并煽动称:"各该文武长官同为国民一分子,对于国家根本大法利害与共,亦未便知而不言。务望逐条研究谠论,于电到五日内迅速条陈电复。"灛儸惔说缰冈鹣芊ú莅,攻击国民党,言词横蛮,气势汹汹,实已透露出其欲扼杀宪草,摧毁国民党的气息。

应该说,宪法起草委员会中的大部分委员,既有一定的有关西方共和民主政治制度的法政知识,也有在中国实行共和民主制度的热切愿望,并为此进行了积极的努力乃至斗争,肯为袁所御用者毕竟是少数。就在各地军阀官僚响应袁世凯的通电,"条陈"宪草意见的电报刊于各种报刊,对宪法起草委员会、宪法草案、国会和国民党肆意攻击漫骂乃至威胁、诅咒之下灛儸,宪法起草委员会并没有屈服。宪法起草委员会中"有力者某君",对来访者"谈及今次袁总统对宪草问题时"称:"吾辈个人之宪法意见略与宪法草案所决定相同,惟其中如设置国会委员会一项不必固持,或为删除代以别种条项亦无不可,然至其他条项,则于彼草案以外彻底不能让步。若袁总统对于吾等所草宪法草案特形不平,则吾等亦只有自守所信,尽其职务,任彼所为而已,不敢有所迁就。"灛儸10月中旬,宪法起草委员会中的国民党"稳健派"主要分子与进步党"中坚"人物,为使宪法草案顺利制成,联合组成民宪党。民宪党某宪草委员宣称:起草宪法"宜遍听人言,以资参考,倘有不备之处,应加修改可也。但至宪法信条,则无论何人即不得紊乱宪法根本精神,虽有何等威力,而一点不可更改也"灛儸摗Ｏ芊ㄆ鸩菸员会的多数委员,在已十分严重的局势下,仍保持着不屈的抗争精神。10月30日上午10时至晚7时30分,5位起草委员连续工作,根据第二读会及会后讨论、议决的情况,将宪法草案全文整理完毕灛劕姟10月31日午前11时,宪法起草委员会举行宪法草案的第三读会。经连续5个小时的紧张工作,将宪法草案113项条款,逐一通过。下午4时许宪法草案全案告成时,"全场鼓掌之声雷动"灛劕嫛11月1日,宪法起草委员会即将《中华民国宪法草案》咨送宪法会议灛劕尅Ｏ芊ㄆ鸩菸员会原准备尽速拟出宪草理由书,以在宪法会议召开之前提交。但就在《天坛宪草》咨送宪法会议后的第三天,袁世凯下令解散国民党,追缴国民党籍国会议员之证书、徽章,使国会和宪法起草委员会均因人数不足而无法开会,继而国会被解散。《天坛宪草》终未能成为正式宪法,而被扼杀于摇篮之中灛劕崱Ｔ凇短焯诚懿荨返闹贫ü程中,宪法起草委员会是一个地位至为重要的机关。宪法起草委员会中的革命党人及某些原立宪派人士,怀着把中国建设成一个民主法治的共和国的理想,为制定一部资产阶级共和宪法进行了积极的努力乃至斗争。这些努力和斗争,是中国由传统社会向民主法治的现代社会过渡之历史长剧中的生动一幕。这场斗争虽以失败告终,但对当时及其后国人的思想观念和社会政治生活所产生的积极影响是不应忽视的。

① 《孙中山先生演说辞》。1913年1月21日《民立报》。

② 《宋钝初先生演说辞》。1913年2月20日《民立报》。

③ 见张玉法:《民初对制宪问题的争论》。(台北)《近代史研究所集刊》第12期。

④ 《六月九日之参议院会》,载1913年6月14日《申报》;《宪法起草之动机》,载1913年6月17日《申报》。

⑤ 《东方杂志》,第9卷第3号。

⑥ 《六月十一日之参议院会》。1913年6月16日《申报》。

⑦ 以上统计分析所据资料来源为:佐藤三郎:《民国之精华》,(台北)文海出版社影印版;吴宗慈:《中华民国史》,东方印刷局1924年版;张玉法:《民初国会中的保守派政党》,载(台北)《近代史研究所集刊》第8期。

⑧ 《临时约法》第43条规定:"国务总理及各部总长,均称为国务员。"

⑨⑩13、《总统权限之大扩充》。1913年8月25日《申报》。

11、《宪法起草会讨论大总统宣战媾和权》。1913年8月27日《申报》。

12、见《两院会合会宪法会议总统选举会汇编》(以下简称《汇编》),众议院藏版,第111～124页。本文以下所引《中华民国宪法草案》皆据此《汇编》,不再一一注明。

14、15、《中华民国档案资料汇编》第二辑,江苏古籍出版社1991年版,第109页。

16、刘志琴:《近代中国社会文化变迁录》第3卷,浙江人民出版社1998年版,第67～70页。

17、《孔教会请愿书》。《民国经世文编》(宗教),(台北)文海出版社影印版。

18、《上参众两院请遵孔教为国教文》。《民国经世文编》(宗教)。

19、《致宪法起草委员会请定孔教为国教书》。《民国经世文编》(宗教)。

20、《致京外各机关》。《黎副总统政书》卷28,上海古今图书局1915年版。

21、《致京外各机关》所附各地通电。《黎副总统政书》卷28。

22、 《宪法须定明文以孔教为国家风教之大本》。《民国经世文编》(宗教)。

23、《宪法规定国教问题之舌战》。1913年10月3日《申报》。

24、 《宪法起草会不赞成国教》,载1913年10月15日《大公报》;《宪法起草委员会纪事》,载1913年10月18日《申报》。

25、《要件·宪法草案全文披露》。1913年10月17日《申报》。

26、 《宪法起草委员会开始讨论》。1913年10月19日《申报》。

27、《宪法起草委员会纪事》,载1913年11月2日《申报》;《宪法草案二读会之尾声》,载1913年10月30日《大公报》。

28、此期间仅《大公报》发表的持反对意见的言论即有:《述严梁两先生昔日之孔教谈而系之以言》(10月1日);《民主国万无发生国教之理》(10月19日);《基督教请愿代表张寿春、梁家义、诚静怡等上参众两院书》(10月27日);《直隶省议会议员请愿不定国教上国会国务院书》(10月31日);《闲评二》称:"孔子之教为教育之教,而非宗教之教。"(10月3日)

29、 《大总统亦不赞成国教问题》。

30、《中华民国宪法草案释义》。《正谊》第1卷,第6号。

31 《关于争论宪法问题之种种》。1913年10月29日《大公报》。

32、 杨幼炯:《中国议会史》,商务印书馆1936年版,第157～159页。

33、 《政府公报》第528号,1913年10月23日。

34、38、40、 《宪法波澜中之起草委员会》。1913年11月4日《申报》。

35、 《宪法起草会之剧战》。1913年10月27日《申报》。

36、 《政府公报》第535号,1913年10月30日。

37、 据张玉法的统计,自10月28日至11月21日,各省都督、民政长、镇守使、师长等,共发出有关宪草问题的通电73件。发表于10月28日至11月4日之间者42件,其中明指宪法谬误,箝制行政权过甚者23次,指斥国民党人假宪法起草委员会从事破坏者112次,主张解散国会者10次,主张重订或取消宪法者7次,主张将宪草会解散者11次,主张将国民党解散者7次(见《民初对制宪问题的争论》)。

39、 《宪法问题之侧面观》,载1913年11月4日《申报》;《宪法起草委员会纪事》,载1913年11月2日《申报》。

41、 《纪宪法起草委员会之三读会》。1913年11月5日《申报》。

42、 《宪法起草委员会咨文(中华民国二年十一月一日)》。《汇编》,第109页。

43、 "摇篮"云云,乃针对《天坛宪草》"流产"说(李新主编《中华民国史》第二编第一卷,第492页)或"胎死腹中"说(张学继《民国初年的制宪之争》,载《近代史研究》1994年第2期)而言。《天坛宪草》已经三读通过而出世,可称"流产"或"胎死腹中"者,应是《中华民国宪法》,而非《天坛宪草》。

(作者单位:天津师大历史系)责任编辑:蔡世华